Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)
С. П. Степкин
Настоящий научно-практический комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» составлен с учетом последних изменений данного закона, многочисленной судебной практики, отсутствующей в свободном доступе. Автором выявлены недостатки норм федерального закона, предложено их правовое разрешение, определены пределы его действия, субъекты и адресаты, даны практические рекомендации по эффективной реализации конституционного права на обращение, как права-гарантии иных прав граждан, выявлено его преимущество перед конституционным правом на судебную защиту.
Материал подготовлен с использованием правовых актов актуальных на 24 декабря 2024 года.
Издание второе.
С. Степкин
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)
Автор:
Степкин С. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета.
Рецензенты:
Плигин В. Н., доктор юридических наук, заведующий сектором административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук, Заслуженный юрист Российской Федерации.
Заметина Т. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии, почетный работник сферы образования Российской Федерации.
Об авторе
Станислав Павлович Степкин – кандидат юридических наук, доцент, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета, заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Аппарата Государственной Думы, советник Российской академии естествознания.
Окончил Московскую финансово-юридическую академию по специальности «Юриспруденция», затем Российский университет дружбы народов (РУДН) по специальности «Преподаватель высшей школы» и Государственный университет управления (ГУУ) по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Работу с обращениями граждан осуществляет с 2003 года в качестве общественного деятеля, помощника депутатов Московской городской Думы и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в г. Москве, руководителя юридического департамента в коммерческих структурах, осуществляющих непосредственное взаимодействие с гражданами, муниципального служащего, государственного гражданского служащего Московской области и федерального государственного гражданского служащего. Многократно представлял интересы граждан в суде, органах публичной власти, включая правоохранительные.
Научной и преподавательской деятельностью занимается с 2009 года, работая старшим преподавателем, доцентом, заведующим кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московского института современного академического образования, а с 2016 г. – доцентом кафедры Факультета юриспруденции и правового обеспечения Российского государственного социального университета.
Автор более 100 научных работ[1 - РИНЦ // URL: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=877047 (дата обращения: 15.10.2024).], из которых более 30 статей по порядку рассмотрения обращений граждан. Соавтор учебников «Основы государства и права» (под ред. д.ю.н., проф. С. А. Комарова), «Парламентаризм» (под ред. д. экон.н., проф. В. И. Добросоцкого), «Право интеллектуальной собственности» (под ред. д.ю.н., проф., Заслуженного юриста Российской Федерации Л. А. Новоселовой), учебных пособий «Правовое сопровождение внешнеэкономических сделок» (под ред. д.ю.н., проф. В. А. Бублика), «Правовое регулирование инвестиционной деятельности» и «Международное предпринимательское право» (под ред. д.ю.н., проф. В. С. Белых), «Современные технологии и методы научных исследований» (под ред. д. экон.н., проф. Н. В. Шумянковой), рецензируемых монографий «Конституционализация института обращений граждан»[2 - Степкин С.П. Конституционализация института обращений граждан: монография. М.: Ваш формат, 2023. 631 с.], «Стратегия развития международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации», «Гражданско-правовой институт акционерных соглашений». Автор книги «Услуги представителя в гражданском, арбитражном и административном процессах: договор, компенсация, проблемы взыскания. Теория, анализ, практика», комментария к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» 2020 года[3 - Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М.: ЛитРес, 2020. 228 с.].
Член Ассоциации юристов России (АЮР) и Комиссии АЮР по юридическому образованию, член редакционных советов журналов «Российское право: образование, практика, наука» (ВАК К-2, Екатеринбург) и «Муниципальная служба: правовые вопросы» (ВАК К-2, Москва), журнала «Юридическая мысль» (Санкт-Петербург).
Участник Интернет-энциклопедии «Ученые России»[4 - Российская академия естествознания. Интернет-энциклопедия «Ученые России» // URL: https://famous-scientists.ru/12391 (дата обращения: 12.12.2024).].
Имеет множество наград, в том числе награжден Почетной грамотой Московской городской Думы за заслуги перед городским сообществом, почетными грамотами Министерства юстиции РФ, Министерства науки и высшего образования, Аппарата Государственной Думы, Ассоциации юристов России и др.
Предисловие
Право граждан на обращение является базовым, самостоятельным субъективным и неотъемлемым, непосредственно действующим и безусловно гарантированным от рождения правом человека и гражданина в Российской Федерации, оно также выступает гарантом иных конституционных прав граждан[5 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Авдеенкова М.П. и др.; науч. ред. Скуратов Ю.И. М.: Статут, 2013. С. 111.], закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации и реализуется в соответствии с нормами международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ, комментируемый закон) и иных федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подробнее об этих актах расскажем в тексте настоящего комментария.
Последние годы стали особенно богаты на внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив, касающихся внесения изменений в комментируемый Закон № 59-ФЗ. В 2023 году одна из них получила свою реализацию и касается подачи обращений на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), получения ответа в личном кабинете данного портала и замены «письменного обращения» на «обращение в письменной форме», однако почему-то лишь в частях первой и второй статьи 7 Закона № 59-ФЗ[6 - Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.08.2023. № 0001202308040085.]. Таким образом, законодатель уточнил один из каналов поступления обращений в форме электронного документа, чего, однако, не сделал в отношении письменных обращений. К тому же, исходя из текста измененного закона теперь непонятно какой из двух содержащихся в нем терминов «письменное обращение» или «обращение в письменной форме» является верным, так как упоминаются в нем оба. В 2024 году существенно изменен и порядок подачи и предоставления ответа на обращение в форме электронного документа, введена обязательная идентификация и (ли) аутентификация граждан.
Вместе с тем, принятый в 2006 году Закон № 59-ФЗ со всеми внесенными в него за эти годы изменениями и дополнениями сегодня является действующим и регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Регионам России предоставлено право устанавливать в своих нормативных правовых актах лишь положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, не меняя при этом установленный на уровне Федерации порядок.
Цель подготовки настоящего научно-практического комментария заключается в создании удобного настольного методического пособия, содержащего не только нормы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, данные сложившейся судебной практики (к сожалению, не всегда размещенной в открытом доступе), методических рекомендаций, мнения ученых, выраженные в научных публикациях, практические рекомендации по реализации конституционного права на обращение для граждан, студентов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих органов публичной власти, в том числе должностных и иных уполномоченных на рассмотрение обращений лиц, юристов и адвокатов.
Находясь по разные стороны, авторы обращений, муниципальные и государственные гражданские служащие, юристы, представляющие интересы в суде, как свои, так и своих работодателей и доверителей, адвокаты видят работу с обращениями, безусловно, по-разному. И здесь важно помнить, что гражданин имеет право не обладать правовыми познаниями, а вот должностное лицо органа публичной власти по вопросам своей компетенции такого права не имеет. Рассматривая обращения граждан, следует помнить, что в каждом из них содержится жизненная история конкретного гражданина, его попытка добиться справедливости и решить свою проблему, то есть реализовать и защитить свои конституционные права. Безусловно, встречаются случаи, когда гражданин злоупотребляет своим правом. Часто после прочтения обращения, рассматривающего его переполняют эмоции и желание помочь гражданину, однако изучив прилагаемые документы и материалы и получив информацию от органа публичной власти, становится ясно, что жалобы – просто стиль его жизни. Очень важно за такими обращениями не пропустить обращение того, кто действительно нуждается в помощи и тех, кому вы в силах помочь.
Безусловно, граждане не всегда воспринимают ситуацию объективно, редко обладают юридическими познаниями и их видение может существенного отличаться от видения тех, кто рассматривает обращения и принимает по ним решения. Именно поэтому в Законе № 59-ФЗ закреплено требование всестороннего, объективного и в срок рассмотрения обращения, а ответ на обращение гражданина нужно формулировать так, чтобы гражданину были понятны разъяснения должностного лица и нормативно-правовое обоснование конкретного ответа.
Гражданам в свою очередь важно понимать, что имеет значение не количество направленных обращений в различные органы и различным должностным лицам публичной власти, а качество обращения, ведь в конечном счете все обращения, направленные разным адресатам, в итоге поступят в один орган публичной власти согласно компетенции, где уполномоченные лица примут по нему решение. Поэтому, насколько это возможно, нужно «очистить» обращение от излишних эмоций, обвинений и уж тем более оскорблений тех, кому пишете, угроз и постараться максимально кратко изложить суть предложения, заявления или жалобы, привести свои доводы и аргументы, если возможно, но совершенно не обязательно, нормативно обосновать свою просьбу, предложение, и приложить к обращению имеющиеся копии документов и материалов. И самое главное, чтобы оперативно решить свой вопрос, нужно правильно определить орган или должностное лицо, к компетенции которого относится решение поднятых в обращении вопросов. Не стоит сразу писать Президенту или Председателю Правительства, в законодательные органы власти и их председателям, важно начать с компетентного органа и должностного лица, и если их ответ не удовлетворил, то, в идеале, тогда уже в порядке подчиненности «подниматься вверх». Так обращение будет максимально эффективным и действенным. Хотя не будем отрицать, что обращения к высшим должностным лицам, сенаторам Российской Федерации и депутатам различных уровней часто бывают весьма эффективны, но шансов на такой эффект будет значительно больше, если прослеживается путь стараний гражданина сначала решить вопрос на местном уровне.
Важно помнить, что так или иначе государственная машина представляет собой единую систему, теперь еще и закрепленную в Конституции. В этой связи не стоит высказывать в обращении сомнения в компетенции рассматривающего обращения и его здравомыслии, требовать его проверки и увольнения, угрожать обращениями в высокие инстанции и суды, СМИ и размещением ответов в социальных сетях. Все это право гражданина и рассматривающие обращения прекрасно об этом знают. Но в таких ситуациях скорее выразят солидарность со своими коллегами, чем с жалующимся. Вот почему нужно не угрожать и пугать, а грамотно действовать и бороться за свои права и свободы.
Стоит отметить, что в значительном количестве обращений граждан, поступающих в соответствующие органы и соответствующим должностным лицам публичной власти, не ставятся вопросы, не формулируются какие-либо предложения, а выражаются мнения, в том числе критические, по различным вопросам. И здесь важно понимать, что у органов публичной власти отсутствует обязанность принятия таких предложений и учета мнений. Для предложений создан специальный ресурс Российской общественной инициативы (http://www.roi.ru), а мнения без отражения их влияния на восстановление конкретных нарушенных прав никак не помогут в достижении намеченной цели.
Отмечая особую роль обращений граждан в органы публичной власти невозможно не коснуться статистики. Так, только за 2023 год Президенту Российской Федерации поступило 926 130 обращений[7 - Информационно-статистические обзоры рассмотренных обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ // URL: http://letters.kremlin.ru/digests (дата обращения: 30.03.2024).], в Правительство Российской Федерации 202 067 обращений[8 - Обзоры обращений – Правительство РФ // URL: http://services.government.ru/overviews/ (дата обращения: 30.03.2024).], в Государственную Думу 480 400 обращений[9 - Статистика обращений в Государственную Думу // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru/ru/stat_page/all/ (дата обращения: 30.03.2024).] без учета обращений, принятых в региональных приемных депутатов, в социальных сетях и мессенджерах, в Конституционный Суд РФ – более 12 000[10 - Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства // URL: https://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Report_2023.pdf (дата обращения: 17.05.2024).], Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации 97 721 обращение[11 - Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: https://ombudsmanrf.org/documents/ezhegodnye-doklady (дата обращения: 12.12.2024).]. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации только за I полугодие 2023 года рассмотрено более 1 млн. обращений[12 - Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=89584477 (дата обращения: 12.12.2024).].
Безусловно, такое количество обращений является значительным, и именно от их содержания зависит получит ли гражданин ответ по существу. Именно они обеспечивают устойчивую связь государства и общества, формирование и поддержание взаимного доверия, контроль за органами и должностными лицами публичной власти, охрану законности и защиту конституционного строя нашей страны.
Поскольку данный комментарий не содержит глоссария, следует отметить, что под термином «гражданин» учитывая нормы части 3 статьи 1 Закона № 59-ФЗ следует понимать:
– Гражданин Российской Федерации;
– Иностранный гражданин;
– Лицо без гражданства.
Под органом публичной власти в настоящем комментарии следует понимать государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации (часть 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ).
Наименование «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» приводится в соответствии со статьей 104 Конституции РФ[13 - В Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» используется «законодательный орган субъекта Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.12.2021. № 0001202112210031.].
Исторический экскурс
В Российском государстве предпосылки зарождения института обращения граждан просматриваются еще на рубеже XV – XVI вв., когда одной из форм реализации рассматриваемого права были сначала «жалобницы», «слезницы» на имя великого князя[14 - Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.], а затем челобитная – письменное или устное обращение, передаваемое лично, либо через должностное лицо при условии, что адресатом был сам государь. Правила подачи такого обращения были прописаны Иваном III[15 - Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России / Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011. № 12. С. 16.] в Судебнике 1497 года, которым закреплялась не только возможность самой подачи обращения (челобитной), но и был введен порядок их рассмотрения, и, если это было необходимо, передачи по инстанциям[16 - Комментарии к Судебнику 1497 г. // URL: http://vur-05-1.narod.ru/istotgp/kom1497.htm (дата обращения: 13.02.2023).]. В период правления Ивана IV (Грозного) жалобы рассматривались в организованных для этого челобитных избах[17 - Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.]. Это свидетельствует о том, что затронутый порядок начал свое образование намного раньше, чем в свет вышли такие источники права, как конституции и другие источники государственного значения.
В 1649 году в Соборном Уложении царя Алексея Михайловича Романова закреплена возможность обратиться к царю только, если у челобитчика отказались принять жалобу или ее невозможно разрешить приказом, а также установлена ответственность в случае недобросовестного поведения обращающегося[18 - Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 6 – 28.].
Важный этап в работе с обращениями граждан был связан с реформаторской деятельностью Петра I. Так, в 1720 году специальным документом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя: их нужно было писать на гербовой бумаге и людям разных сословий следовало подписываться полным именем и фамилией. Глава XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» была посвящена приему устных прошений и порядку работы с ними[19 - Генеральный регламент или Устав от 28.02.1720, по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют. Реформы Петра I. Сост. Лебедев В.И. Сборник документов. М.: Гос. соц. – эк. изд-во, 1937. С. 108–135.]. Петр I учредил при Сенате для приема челобитных специальную должность генерала-рекетмейстера[20 - Корякин В.М. Работа с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: За права военнослужащих, 2007. 239 с.]. Обязанностью этого лица являлось рассмотрение полученных челобитных и только после этого они могли быть поданы на Высочайшее имя. Но подача жалоб и прошений непосредственно царю (а с 1721 года императору), минуя соответствующие инстанции, продолжалась, что привело к негодованию Петра I и установлению за это сурового наказания. В указе 1722 года отражено, что челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не давая нигде покою»[21 - Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 86.].
В XVIII веке делопроизводство по обращениям граждан на Высочайшее имя продолжало совершенствоваться. При императрице Елизавете Петровне в 1743 году был создан отдел прошений. В июне 1763 года Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя[22 - Манифест 1763 г. «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» / Российское законодательство X–XX в. в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1988. С. 315–316.]. Это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу и регулировал их рассмотрение не отдельным лицом, а всей системой государственного управления. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. В апреле 1785 года была подписана «Жалованная грамота дворянству», в соответствии с которой дворянам жалобы следовало направлять Императорскому Величеству и в Сенат, а прошения о своих нуждах и пользах – генерал-губернатору и губернатору[23 - Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 5. отв. ред. Е.И. Индова / Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. 527 с.]. Право крестьян жаловаться на помещиков при этом было ограничено. В 1786 году были введены новые правила составления всеподданнейших жалоб, в том числе произошла замена слов в прошениях: вместо «бьет челом» требовалось писать «просит имярек», «челобитные» были заменены на «прошения».
В XIX веке важные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены Манифестом «Об образовании Государственного совета»[24 - Российское законодательство X–XX вв. в 9 Т. Т. 6. отв. ред. О.И. Чистяков / Законодательство первой половины XIX в. М.: Юридическая литература, 1988. С. 78.], разработанным в январе 1810 года М. М. Сперанским – госсекретарем императора Александра I. В Государственном совете было создано специальное подразделение – Комиссия прошений, которая принимала обращения от представителей дворянского сословия на Высочайшее имя и рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
В 1890 году указом Николая II Комиссия прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее имя. Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената, к компетенции которого относилось рассмотрение жалоб и прочих дел на местах.
Только за период 1895–1899 годов в Канцелярию подано 9 267 прошений, из них 74 % составили просьбы о назначении пенсий и пособий за службу, 6 % – просьбы о сложении казенных недоимок, 4,5 % – просьбы о даровании различных служебных преимуществ[25 - Ремнев А.В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. 1998. С. 17–35.].
Вследствие неблагоприятной внутриполитической обстановки 18 февраля 1905 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение видовъ и предложений, поступающих на Высочайшее имя, чтобы «облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными»[26 - Именной Высочайший указ от 18.02.1905 / Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. СПб: Издание Юридического книжного склада Право, 1909. С. 18.]. Указ разрушал прежнюю сословную систему подачи обращений и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.
В 1917 году произошла Октябрьская революция, которая в корне изменила жизнь в России. В 1918 году для приема обращений граждан открылись приемные высших органов государственной власти – ВЦИК РСФСР, ЦИК СССР, ВС СССР и РСФСР. Одним из первых актов, определявшим работу с обращениями граждан, можно считать Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 года, провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления законных требований (пункт 3)[27 - Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.]. В 1919 году на основании Декрета ВЦИК[28 - Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. М.: Упр. делами Совнаркома СССР, 1943. С. 177–178.] основная работа по рассмотрению жалоб и предложений была возложена на Бюро жалоб при Наркомате государственного контроля, которое своими действиями способствовало защите интересов трудящихся. В этом же году был принят Декрет СНК РСФСР, предписывающий не допускать волокиту[29 - Декрет СНК РСФСР от 30.12.1919 «Об устранении волокиты» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1920. № 1–2. Ст. 7.].
Следует особенно отметить отсутствие в первых советских конституциях права граждан на обращение.
Большую роль в работе с обращениями граждан сыграла организованная в том же году Приемная «Всесоюзного старосты» М. И. Калинина – Председателя ВЦИК и Председателя Президиума ВС СССР. Два раза в неделю Калинин сам принимал посетителей. Он считал политически важным делом рассмотрение жалоб и предложений трудящихся, правильное и быстрое решение вопроса одного человека или коллектива скоро становилось известным в их городе или деревне, а это вызывало уважение и доверие людей к власти. Приемная начинала свою работу с очень скромных показателей: в 1919 году в среднем в день поступало 7–8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М. И. Калинина росло, так в 1923 году оно достигло 27 142, в 1924–44 268, в 1925–48 381, в 1926–62 057, в 1927–72 754, в 1928–124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М. И. Калинину достигало более 500, а число посетителей в Приемной порой доходило до 450–500 человек. Тематика обращений граждан была разнообразная, просьбы носили как общественный, так и личный характер. К первой группе относились обращения по вопросам медицинской помощи населению, нарушения законности в деятельности правоохранительных органов, обеспечения граждан продовольственными и промышленными товарами и т. д. В личных обращениях часто говорилось о тяжелом материальном положении семей, были просьбы о переселении людей из бараков и многое другое. Калинин любил повторять: «Я по обращениям в мою Приемную всегда могу сказать, какие вопросы сейчас стоят остро. На материалах Приемной можно писать историю»[30 - Рудяк Б.М. Материалы приемной М.И. Калинина – источник для изучения истории советского общества // Вопросы теории. 1957. № 2. С. 123.].
Действительно, жалобы людей поднимали широкий круг проблем, и в них отражалась реальная жизнь государства. Вопросы нужно было решать немедленно, чтобы человек не разочаровался в новой власти и новом социалистическом строе. Работники Приемной часто выезжали по разным адресам для проверки жалоб, понимая, что на месте гораздо легче разобраться в спорном деле. За годы существования Приемной М. И. Калинина вплоть до 1946 года в нее обратилось около восьми миллионов человек. За это время на личном приеме у Михаила Ивановича и его ближайших помощников побывал каждый восьмой гражданин.
В начале 1930-х годов порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР. Были утверждены сроки рассмотрения претензий: в краевых органах срок устанавливался не более месяца со дня подачи жалобы, на рассмотрение жалоб красноармейцев – не более 15 дней, в районных и городских органах соответственно – 20 и 7 дней. Важную роль в решении этого вопроса сыграло постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»[31 - Постановление ЦИК СССР от 14.12.1935 «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» // СЗ СССР. 1936. № 31. Ст. 274.], впоследствии утвержденное постановлением ЦИК СССР от 13 января 1937 года[32 - Постановление ЦИК СССР от 13.01.1937 «Об утверждении постановлений, принятых в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и подлежащих утверждению 3 сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 7 созыва» // СЗ СССР. 1937. № 7. Ст. 24.], в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами.
Каждое новое десятилетие приносило свои события и проблемы, менялись условия жизни и законы. Институт обращений граждан в стране продолжал развиваться. В послевоенный период много просьб приходило от участников Великой Отечественной войны. Часто речь шла о восстановлении утерянных документов, о предоставлении жилья, что актуально и сегодня в связи с проведением в СВО.
В 1950-е годы в Приемной Президиума ВС на личном приеме побывало 124 тыс. человек, а по почте было получено более 280 тыс. заявлений, в которых встречались просьбы людей о помиловании, о снятии судимости, об определении группы инвалидности, о трудоустройстве и прописке, поступала и критика в адрес политической и избирательной системы общества, игнорировать которую было невозможно.
После разбора полученной от населения информации в государственных постановлениях неоднократно подчеркивалось, что работа с обращениями граждан является важнейшей формой укрепления связей государственных организаций с людьми, средством формирования общественного мнения, источником того, что конкретно волнует человека.
В 1956 году отделом писем ЦК КПСС для высшего руководства (министров и заведующих отделов) началась подготовка обзоров писем трудящихся, раскрыв остроту вопросов бандитизма, отсутствия рабочих мест, преступности и запойности общества, и тем самым активизировав количество писем и звонков жалующихся[33 - Жирнов Е. Беспрерывно звонят ответственным работникам // Коммерсантъ Власть. 25.09.2006. № 38. С. 66.]. В принятом в 1958 году постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся» раскритикована проводимая советскими органами работа по рассмотрению жалоб и озвучены варианты устранения имеющихся недостатков. Этому предшествовало высказывание В. И. Ленина «обязательно приучить население к тому, что дельные жалобы имеют серьезное значение и приводят к серьезным результатам»[34 - Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.12.1963 № 18 «О мерах по дальнейшему улучшению рассмотрения жалоб и заявлений граждан по судебным делам» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924–1963, 1964.]. В 1960 году ЦК КПСС и Совмин СССР приняли постановление «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан», в котором особенно отмечается поступление жалоб на избыточное требование от граждан различных документов, осуждается бюрократизм и волокита, а также даются конкретные указания по их устранению[35 - Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.02.1960 № 231 «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» // СП СССР. 1960. № 6. Ст. 33.]. А в 1967 году ЦК КПСС издается постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», в котором обращается внимание на необходимость контроля за соблюдением исполнения законов и рассмотрением обращений граждан, отмечается, что в своих письмах, адресованных в партийные, советские, профсоюзные и хозяйственные органы, трудящиеся поднимают вопросы, имеющие важное политическое и народнохозяйственное значение, вносят предложения об улучшении работы промышленных предприятий, транспорта, сельского хозяйства, учреждений культуры и искусства, торговли, общественного питания, коммунально-бытового обслуживания населения[36 - Постановление ЦК КПСС от 29.08.1967 «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» // Северная Новь. 21.09.1967. № 111 (3009). С. 1.].
12 апреля 1968 года был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (далее – Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»)[37 - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144.], впоследствии утвержденный Законом СССР от 26 июня 1968 года № 2830-VII[38 - Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 27. Ст. 237.] (с последующими изменениями), который закреплял правила и сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций, и действовал вплоть до вступления в силу в 2006 году Закона № 59-ФЗ.
Конституция СССР 1977 года закрепила право на обращение, и оно стало конституционным правом советских граждан. В статье 49 говорилось, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[39 - Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.], таким образом, непосредственно участвуя в делах этих организаций.
В период перестройки начались процессы обновления всех сфер жизни: создавались новые политические и общественные организации, совершенствовалось делопроизводство в области обращений в органы власти, учитывались предложения и идеи активных граждан и коллективов. Позже Верховный Совет РСФСР поддержал подобные начинания «Декларацией прав и свобод человека и гражданина», в которой сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок»[40 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.].
Весьма интересным представляется постановление Пленума Верховного Суда СССР «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику»[41 - Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3.], где не только обращалось внимание на необходимость повышения роли судов в вопросах нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, но и рекомендовалось судам придавать широкой огласке судебные процессы по вопросам преследования граждан за критику, а виновных в ущемлении прав граждан в связи с критикой привлекать к уголовной ответственности.
В 1988 году в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР вводится новая глава 24.1 «Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан»[42 - Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137.], которая в апреле 1993 года меняет свое название на «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан»[43 - Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 03.06.1993. № 22. Ст. 787.].
Практически одновременно с этим, ранее действующий Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[44 - Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.] утрачивает силу в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[45 - Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1993. 12 мая. № 89.], действовавшим вплоть до принятия в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
12 декабря 1993 года с принятием новой, ныне действующей Конституции Российской Федерации[46 - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.07.2020.] право граждан на обращение прямо закреплено в статье 33: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Также через обращения в государственные органы граждане России могут реализовать закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации право участвовать в управлении делами государства. Таким образом, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.
Вслед за этим, особое внимание обращениям граждан решено уделить на высшем уровне, так в мае 1995 года в Администрации Президента Российской Федерации небольшой по численности Отдел писем и приема граждан был преобразован в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан[47 - Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1995. 26 мая. № 101.], которое в феврале 2010 года преобразовано в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций[48 - Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // СЗ РФ. 22.02.2010. № 8. Ст. 838.].
Уже в июле 1995 года к обязанностям гражданского служащего, закрепленным в федеральном законодательстве, отнесено своевременное рассмотрение, включая принятие по ним решений, обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения[49 - См.: Статья 10 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.].
Развитию института обращений граждан в органы местного самоуправления послужило принятие в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[50 - Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // СЗ РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.], предусматривающего как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, так и обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривать обращения в 30-дневный срок и давать на них ответ по существу. К 1999 году в субъектах Российской Федерации было принято 38 региональных законов о порядке рассмотрения обращений граждан[51 - Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.]. Вопросу обращений граждан в органы местного самоуправления уделена статья 32 в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[52 - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт. № 202.], однако в ней не приводится собственного правового регулирования.
В июне 1996 года Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным в целях налаживания конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами, обеспечения более эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина издается указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации»[53 - Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2998.], в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации образовывают комиссии по правам человека субъектов Российской Федерации, и таких комиссий было создано 63[54 - См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 23.04.1997. № 4/45.]. Данные комиссии анализировали поступающие обращения граждан и содержащуюся в них информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обобщали ее и доводили до сведения главы субъекта Российской Федерации.
В апреле 1998 года издается Указ Президента Российской Федерации «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан»[55 - Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1998. 24 апр. № 80.], в соответствии с которым Правительство Российской Федерации создало отдел по работе с обращениями граждан, рассматривающий обращения в рамках выделенной компетенции.
Вопрос принятия федерального закона об обращениях граждан поднимался в Государственной Думе на всем протяжении 1996–2006 годов сначала депутатом В. И. Зоркальцевым, когда 15 ноября 1996 года Государственная Дума даже приняла соответствующий закон, который в последствии был отклонен Советом Федерации, доработан, но не подписан Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным с формулировками о противоречии закона нормам Конституции Российской Федерации и в связи наличием в тексте противоречий. Попытка преодоления вето Президента также не принесла успеха, и 21 декабря 1999 года Б. Н. Ельцин вновь отклонил закон.
Различными депутатами Государственной Думы, среди которых были К. В. Ветров, Б. А. Виноградов, Е. Ф. Лахова, А. Н. Хайруллин, в Государственную Думу вносились законопроекты о порядке рассмотрения обращений граждан, однако дальше рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы данные инициативы не проходили, и возвращались на доработку их инициаторам.
В начале 2006 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[56 - Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 5 мая. № 95.]. В пояснительной записке к законопроекту № 263597–4 отмечено: «Законопроект содержит исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности, обращения, содержащие вопросы, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. В законопроекте устанавливается обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц рассматривать поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, принимать по ним необходимые решения, организовывать личный прием граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан. Обращения должны рассматриваться в установленные законопроектом сроки. Положения о сроках работы с обращениями граждан сформулированы таким образом, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица имели возможность самостоятельно сократить срок рассмотрения обращений, однако произвольное его увеличение без внесения изменений в федеральный закон неправомерно»[57 - СОЗД ГАС «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/263597-4 (дата обращения: 24.12.2024).].
В своем заключении на законопроект, данном до внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации предложило увеличить срок рассмотрения обращений с предлагаемых законопроектом 15 дней до 30 дней, а в исключительных случаях – с предлагаемых законопроектом 30 дней до двух месяцев, поскольку именно эти сроки, как показывает практика, являются оптимальными и достаточными для наиболее полного рассмотрения обращения гражданина.
Правовое управление Государственной Думы в своем заключении к первому чтению помимо юридико-технических замечаний:
– обращало внимание на необходимость раскрыть в законе определения понятий «должностное лицо», «государственные органы», ввиду того, что указанные понятия для целей разных законов определяются по-разному;
– предлагало уточнить пункт 3 части 1 статьи 5 проекта, предусматривающий нерассмотрение обращений граждан, содержащих клевету, оскорбления и угрозы, поскольку определить, является ли то или иное высказывание клеветой, оскорблением или угрозой, может только суд;
– обращало внимание, что не у всех указанных органов есть «руководители». Так, например, в представительных органах государственной власти, представительных органах местного самоуправления существует должность «председатель», которая по объему полномочий не соответствует категории «руководитель»;
– предлагало уточнить положение статьи 4 законопроекта о том, что положения закона не распространяются на обращения граждан, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном не только федеральными законами, но и федеральными конституционными законами (например, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»);
– указывало на необходимость либо исключить порядок рассмотрения обращений в органы местного самоуправления из текста законопроекта, либо внести соответствующие изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
– указывало, что в законопроекте не содержится положений, определяющих, кто дает ответ на письменное обращение гражданина.
В заключении ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций указано: «Положительным моментом является то, что законопроектом четко регламентируется обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц объективно и своевременно рассматривать поступившие обращения граждан в соответствии с их компетенцией, принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан».
Комитет-соисполнитель по законопроекту (по конституционному законодательству и государственному строительству) в заключении указал: «Законопроект направлен на урегулирование правоотношений, возникающих в процессе реализации гражданами Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав на их коллективные и индивидуальные обращения в государственные органы. В настоящее время указанные правоотношения регулируются Указом Президиума Верховного Совета СССР (с последующими изменениями и дополнениями) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[58 - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу).]. За время, прошедшее с момента внесения последних изменений и дополнений в названный Указ в 1988 году, он устарел, и в настоящее время его применение сопряжено с определенными трудностями. Предложенный федеральный закон направлен на учет изменений, произошедших за названный период в общественной жизни и в законодательстве, и будет служить улучшению механизма реализации прав и законных интересов граждан. Исходя из этого Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству концепцию законопроекта поддерживает».
При этом оба комитета Государственной Думы отметили необходимость доработки законопроекта ко второму чтению, и часть из их замечаний впоследствии была учтена.
После вступления в силу Закона № 59-ФЗ, изменения в него вносились не слишком часто: в 2010, 2013, 2014, 2015, 2017 и 2018 годах, и не являлись существенными. Однако в 2023 и 2024 годах ситуация изменилась и законодатель решил привнести существенные изменения в порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них. Теперь их можно подавать при условии прохождения обязательной идентификации и (или) аутентификации гражданина с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), иных информационных систем органов публичной власти и официальных сайтов данных органов. Подробнее об этом в тексте настоящего научно-практического комментария.
Статья 1. Сфера применения Федерального закона
1. Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Безусловное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина является одним из главных критериев развития России.
Имея верховенство в законодательной ветви и прямое действие (статья 15 Конституции Российской Федерации), Конституция Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и посредством направления индивидуальных и коллективных обращений (статья 33 Конституции Российской Федерации). По факту реализация данного права ложится в основу двух важнейших норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, – «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2) и «…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3).
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» статьи 72).
Именно обращения граждан к субъектам публичной власти являются главным средством защиты и реализации их прав[59 - Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.]. Они способствуют выявлению ошибок и укреплению законности, получению информации о степени удовлетворенности граждан действиями органа или должностного лица, обеспечивают обратную связь, повышают эффективность работы органов власти и должностных лиц[60 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.].
А. В. Минашкин в своем исследовании справедливо указывает, что обращения граждан являются значимым источником информации, которая необходима для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства[61 - Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37.].
Однако, нормы современной Конституции Российской Федерации гарантируют лишь право на обращение, в то время как, например, нормы статьи 49 Конституции СССР 1977 года более полно раскрывали данное право и гарантировали обязательность рассмотрения обращения, ответа на него и принятия мер в установленные сроки. Сегодня эти пробелы восполняет Закон № 59-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данный закон определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан[62 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 24.12.2024).].
Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм, предусмотренных Законом № 59-ФЗ, выступает их двойная природа – реализация конституционного права граждан на обращение, регулируемая нормами конституционного права, и процедура рассмотрения обращений граждан, относящаяся к административно-правовому регулированию.
2. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 1 статьи 3.
Такими актами в частности являются федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» (глава V)[63 - Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Рос. газ. 1994. 23 июля. № 138–139.], «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (глава 3)[64 - Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.], Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» (статья 42.3)[65 - Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-I (в ред. от 05.12.2022) «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 766.], федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» (глава 6)[66 - Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ (в ред. от 24.07.2023) «О гражданстве Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.04.2023. № 0001202304280013.], «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 10)[67 - Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.02.1992. № 8. Ст. 366.], «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (статья 9)[68 - Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 18.03.2020. № 0001202003180028.], «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» (статья 7)[69 - Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2018. № 000120181228003.], «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (статья 21)[70 - Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2759.], «О полиции» (статья 12), «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (глава 2.1), «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (глава XI.2)[71 - Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Рос. газ. 2002. 13 июля. № 127.], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (статья 18) и др.
При этом, в случае поступления обращения, подлежащего рассмотрению другим органом в соответствии с его компетенцией, подлежат применению нормы части 3 статьи 8 Закона № 59-ФЗ о направлении такого обращения по компетенции с уведомлением об этом гражданина (пункт 3 статьи 5, пункт 5 части 1 статьи 10 Закона № 59-ФЗ).
Следует учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан по вопросам, разрешение которых подведомственно судам, определен кодифицированными нормативными правовыми актами: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – ГПК РФ)[72 - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – АПК РФ)[73 - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Рос. Газ. 2002. 27 июля. № 137.], Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ)[74 - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 2001 22 дек. № 249.] и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)[75 - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.03.2015. № 0001201503090041.]. Суды Российской Федерации самостоятельны и независимы[76 - Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Рос. газ. 1997. 6 янв. № 3.], а обращение к судьям по находящимся у них в производстве делам возможно только в процессуальном порядке, иное преследуется по закону[77 - Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газ. 1992. 29 июля. № 170.].
Рассмотрим ряд законов более детально. Так, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон «О прокуратуре Российской Федерации») закреплено, что органы прокуратуры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами и опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (пункт 3 статьи 1), в соответствии со своими полномочиями разрешают заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (статья 10). В соответствии с пунктом 3 статьи 1, статьями 3, 10, 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью судов и их должностных лиц, не разъясняют принятые ими решения и не дают консультаций по применению действующего законодательства, а рассматривают обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»[78 - Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Рос. газ. 2010. 30 дек. № 296.] и части 1 статьи 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на следователя и (или) прокурора с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» прямо не определяет форму обращения к Уполномоченному, однако при детальном изучении текста закона, официального сайта Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сложившейся практики следует вывод о его работе только с письменными и электронными жалобами граждан (даже во время личного приема), так как требование о приобщении копий принятых по жалобе решений является обязательным. Возможно, это обусловлено тем, что согласно статье 16 данного специального закона Уполномоченный рассматривает жалобы на действия или бездействие государственных или муниципальных органов и служащих, но только после того, как заявитель уже обратился в судебные или административные инстанции и остался недоволен результатом. Главное отличие жалобы к Уполномоченному от обращения в органы публичной власти в понимании Закона № 59-ФЗ заключается не только в невозможности подать жалобу сразу Уполномоченному, не пройдя этапы судебного или административного обжалования и за пределами срока в один год, но и в том, что принятое по жалобе к Уполномоченному решение является безапелляционным, а также невозможность обжаловать ему решения парламентских структур[79 - Степкин С.П. Внесудебная защита прав граждан: важность и проблемы эффективной деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина. 2024. № 6 (118). С. 138–144.].
В соответствии с 29-й статьей, Уполномоченный обладает правом подавать иски в судебные инстанции для охраны нарушенных прав и свобод конкретного лица или неограниченного круга лиц, выраженных вследствие решений или действий (бездействия) со стороны органов и должностных лиц публичной власти. Безусловно, рассмотрение такого иска осуществляется на основании тщательного анализа представленной жалобы и с учетом особого конституционно-правового статуса Уполномоченного. При этом, как отмечается в специальной литературе, суды часто не находят оснований для пересмотра решений по жалобам Уполномоченного[80 - Матейкович М.С. Романчук И.С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 51.], и здесь приходится довольствоваться такими показателями, так как отмена даже одного неправомерного решения это уже достижение и часто спасенная судьба человека.
Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», регулирующий отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами, владельцами агрегаторов информации о товарах (услугах), устанавливает отдельный порядок предъявления требований потребителей, а также сроки удовлетворения отдельных требований потребителя (рассмотрения претензий потребителя). Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов[81 - Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст. 3168.], принятые Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации[82 - Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.], устанавливают особый порядок рассмотрения жалоб (заявлений, требований и претензий) потребителя (пользователя) данного вида услуг.
Обращения, в которых граждане запрашивают предоставление информации о деятельности органа, следует рассматривать как запросы, с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Закон об обеспечении доступа к информации)[83 - Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 13 фев. № 25.]. В целях реализации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данные органы принимают регламенты, утверждая перечень информации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Так, например, Правительство Российской Федерации установило для себя и для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, перечни информации, размещаемой в сети «Интернет»[84 - Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 30.11.2009. № 48. Ст. 5832.]. Аналогичный перечень утвержден Государственной Думой[85 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2009 № 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.2009. № 52 (ч. I). Ст. 6487.]. В этом случае орган вправе дать гражданину ссылку на ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», предложив гражданину ознакомиться с интересующей его информацией на нем. Запрашивая копии каких-либо документов, необходимо учитывать сроки хранения данных документов, установленные Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения[86 - Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.02.2020.], а также подлежат ли данные документы архивному хранению в соответствии с законодательством Российской Федерации[87 - Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.].
3. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Данная норма взаимосвязана с частью 1 статьи 3 Закона № 59-ФЗ и приравнивает права иностранных граждан и лиц без гражданства в рассматриваемой сфере к правам гражданина Российской Федерации, что вполне укладывается в правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, о равных правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» (далее – Закон о государственном языке)[88 - Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.06.2005. № 23. Ст. 2199.] и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 68) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, он подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений[89 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
С учетом норм Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» (далее – Закон о языках народов РФ)[90 - Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740.], Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения вне зависимости от места проживания. Иными словами, народы Российской Федерации вправе обращаться в органы власти и к должностным лицам на своем народном языке, и если в местах их проживания таким языком, как правило, владеют, то на федеральном уровне и в других субъектах Российской Федерации работа с таким обращением становится крайне затруднительной.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона о государственном языке, обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений подлежит именно русский язык, а не какой-либо иной.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый – это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй – это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации[91 - Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[92 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 дек. № 256.], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве[93 - См.: Федеральный закон «Об исполнительном производстве».] и статье 15 Закона о языках народов РФ[94 - См.: Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».].
Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации[95 - См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».].
Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод[96 - Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, август, 2018, Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Данная норма была изменена Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[97 - Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 08.05.2013. № 0001201305080015.] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием Конституционным Судом Российской Федерации взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации[98 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 2) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.
Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан[99 - Постановление ЕСПЧ от 10.06.2010 «Дело «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah's Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» (жалоба № 302/02) // Российская хроника Европейского Суда. 2011. № 2, Постановление ЕСПЧ от 01.10.2009 «Дело «Кимля и другие (Kimlya and others) против Российской Федерации» (жалобы №№ 76836/01 и 32782/03) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2010. № 4. С. 3, 36–54, Постановление ЕСПЧ от 17.02.2004 «Дело «Маестри (Maestri) против Италии» (жалоба № 39748/98), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.].
Положения Закона № 59-ФЗ распространены также на юридические лица и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.
И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке[100 - Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78.].
Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия[101 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2010. № 3, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Рос. газ. 1998. 28 мая. № 101, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Рос. газ. 2005. 28 дек. № 293.], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство[102 - Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.].
Основываясь на сложившейся судебной практике нормы Закона № 59-ФЗ распространяются на Пенсионный фонд Российской Федерации[103 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»[104 - Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020).], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО[105 - Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 29.06.2018. № 0001201806290001.], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам[106 - Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).], транспортное обслуживание населения[107 - Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ[108 - Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[109 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ[110 - Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, обладающего конституционным правом на обращение в органы публичной власти и их должностным лицам, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу[111 - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 106.]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[112 - Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газ. 1999. 8 июля. № 130.] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)[113 - Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.]. Таким образом, сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы не являются субъектами (адресатами) Закона № 59-ФЗ. Однако, региональные депутаты в ряде субъектов Российской Федерации (например, Камчатский край, Новосибирская, Тамбовская и Ульяновская области) к субъектам Закона № 59-ФЗ отнесены, что прямо указано в законах об их статусе[114 - См.: Часть 2 статьи 11 Закона Камчатского края от 08.02.2012 № 8 «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края» // Официальные ведомости. 14.02.2012. № 42–49, часть 1 статьи 9 Закона Новосибирской области от 25.12.2006 № 81-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 05.01.2007. № 1, статья 8 Закона Тамбовской области от 21.01.1995 № 13-З «О статусе депутата Тамбовской областной Думы» // Тамбовская жизнь. 27.01.1995. № 17–18 (20711–20712), часть 3 статьи 11 Закона Ульяновской области от 07.10.2002 № 045-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» // Народная газета. 10.10.2002. № 144 и др.].
При этом это вовсе не означает, что они игнорируют обращения других граждан. Эффективность обращений граждан к сенаторам Российской Федерации и депутатам Государственной Думы, как и обращений к высшим должностным лицам ярко проявила себя в период проведения СВО.
Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение[115 - См.: Статья 42 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Рос. газ. 1992. 8 фев. № 32.].
Статья 2. Право граждан на обращение
1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Право на обращение является конституционным правом граждан, принадлежащим им с рождения, оно неотчуждаемо, реализуется свободно и добровольно, является инструментом реализации политического права граждан на управление делами государства. Само являясь конституционной гарантией, право на обращение также гарантирует иные права[116 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310].
Оно закреплено также в статье 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина[117 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.], статье 19 и пункте 1 статьи 21 Всеобщей декларацией прав человека[118 - Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.], статье 19 и пункте «а» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах[119 - Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 28.04.1976. № 17. Ст. 291; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 40. Ст. 564.], части 3 статьи 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы[120 - Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Доступ из СПС СПС «Консультант Плюс: Версия Проф»(дата обращения: 14.05.2024).], статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод[121 - Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 04.11.1950, прекратила действие в отношении России с 16.03.2022) // СЗ РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163; Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.02.2023. № 0001202302280017.].
Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных)[122 - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Рос. газ. 2006. 29 июль. № 165.] операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно части 2 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)[123 - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.] лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени, лица, лишь передающие выраженную в надлежащей форме волю другого лица, не являются представителями.
Таким образом, лицо, обратившееся в интересах другого гражданина, чьи права и интересы нарушены, должно иметь достаточные полномочия действовать от имени гражданина, включая наличие документального подтверждения воли гражданина обратиться в конкретный государственный орган с конкретным вопросом. В связи с чем для представления интересов третьих лиц, в том числе в части подачи обращения и (или) получения ответа на него необходимо оформление доверенности, общие положения о которой регулируются статьей 185 ГК РФ.
Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично и обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа (с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), иных информационных систем и официальных сайтов органов публичной власти, позволяющих идентифицировать и (или) аутентифицировать граждан). При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан и ограничений, установленных нормами Закона № 59-ФЗ (например, обязательная идентификация и (или) аутентификация).
Следует учитывать, что право гражданина обращаться лично в органы публичной власти не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию (часть 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ).
Правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства[124 - Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: ИГП РАН, 1998. 255 с.], что также осуществлено посредством реализации конституционного права на обращение. Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение конкретных законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая инициатива[125 - Парламентаризм: учебник. Под ред. В.И.Добросоцкого. М.: Магистр, 2020. 264 c.].
В целях составления обращений граждане нередко прибегают к платным услугам многочисленных посредников, активно рекламирующих свои услуги, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Однако составление обращения часто производится такими организациями формально, и пользоваться данными услугами нецелесообразно, поскольку обращение гражданина производится в произвольной форме, требования к его нормативно-правовому обоснованию в Законе № 59-ФЗ также не содержатся.
Важно помнить, что статьями 6 и 6.1 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре)[126 - Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 5 июня. № 100.] единственной формой обращения адвоката в качестве представителя доверителя в конституционном и гражданском судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, является адвокатский запрос, но никак не направление обращений в органы публичной власти или перенаправление обращений в компетентные органы. Также следует иметь в виду, что действия адвокатов по рассылке обращений с дискредитирующей иных лиц информацией нарушают нормы подпунктов 1 и 4 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре и пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 2 статьи 5, подпункта 7 пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10, статьи 12 Кодекса профессиональной этики адвоката[127 - Кодекс профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) // Рос. газ. 2003. № 4.], за что предусмотрена ответственность вплоть до прекращения статуса адвоката (подпункты 2 и 2.1 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре, пункт 6 статьи 18 Кодекса).
В тоже время в целях составления сбалансированного обращения получить бесплатную консультацию граждане могут в региональных отделениях Ассоциации юристов России, а также, в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»,[128 - Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.11.2011. № 0001201111210005.] в юридических клиниках вузов юридического профиля, в том числе онлайн (список юридических клиник при крупнейших вузах страны с возможностью задать вопрос онлайн представлен на сайте правовой системы Консультант Плюс[129 - Бесплатная юридическая помощь. КонсультантПлюс – студенту и преподавателю // URL: http://www.consultant.ru/edu/highschool/urclinic (дата обращения: 19.08.2020).], список юридических клиник с возможностью личного приема представлен на сайте Центра развития юридических клиник[130 - Юридические клиники. Центр развития юридических клиник // URL: https://codolc.com/clinics (дата обращения: 19.08.2020).]). Список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, по адресам в конкретном субъекте Российской Федерации, представлен на официальных сайтах органов публичной власти.
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Данная норма о недопустимости нарушения прав и свобод других лиц взаимосвязана с частью 1 статьи 6 и частью 3 статьи 11 Закона № 59-ФЗ, в комментарии к которой более детально рассмотрен вопрос злоупотребления правом при обращении.
В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, статьями 1 и 10 ГК РФ, гражданин, осуществляя свои права, не должен нарушать права и свободы других лиц, должен действовать добросовестно и разумно. Недобросовестным поведением может быть признано очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения[131 - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2015 30 июня. № 140; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Несоответствующими действительности, порочащими честь и достоинство, признаются высказывания в обращении гражданина, выраженные в утвердительной форме при отсутствии надлежащих доказательств[132 - Апелляционное определение Ростовского областного суда от 18.12.2012 по делу № 33-14102/2012 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. В иных случаях суды в основном полагают, что обращения в уполномоченные органы не содержат информации о фактах, а отражают субъективное мнение граждан и носят предположительный характер, поскольку данные органы должны осуществить действия по проверке фактов, изложенных в обращении[133 - Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2005 по делу № А56-28924/04 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Вместе с тем под злоупотреблением правом в Законе № 59-ФЗ понимается лишь наличие в обращении оскорблений, угроз должностному лицу или членам его семьи (часть 3 статьи 11).
Следует учитывать, что гарантированные статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации права гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, тесно взаимосвязаны с фактом личного обращения гражданина, поскольку это является его частной жизнью, которую он в силу своей свободы не желает делать достоянием иных лиц.
Одной из форм недобросовестного поведения граждан является запись на все возможные дни личного приема должностными лицами, а также депутатами, сенаторами Российской Федерации, вследствие чего ограничивается возможность записи других граждан, удлиняется их очередь на прием и фактически возможности оперативно решить свой вопрос лишаются другие граждане. Имеются случаи и систематических неявок на прием, несмотря на предварительную запись[134 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.]. Безусловно, такие действия свидетельствуют о попытке нарушить права других лиц, однако именно органу, в котором осуществляется личный прием граждан, следует ограничивать запись таких лиц, предусмотрев данный порядок в своем нормативном акте.
Производство гражданином во время личного приема аудиозаписи, фото- и видеосъемки без согласия других граждан, реализующих свое право на личное обращение, недопустимо, так как это может повлечь обнародование и дальнейшее использование изображений, и тем самым нарушить право граждан на личную жизнь. Согласно части 1 статьи 152.1 ГК РФ обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. Однако прямого запрета на аналогичные действия в отношении должностных и иных уполномоченных лиц, обеспечивающих реализацию права граждан на личное обращение, законом не установлено. Исключения составляют лишь режимные объекты (например, здание Администрации Президента Российской Федерации), где аудиозапись, кино- фото- и видеосъемка запрещены в целях безопасности, а также объекты, где производство подобных действий запрещено положением о внутриобъектовом и контрольно-пропускном режимах (например, Приемная Государственной Думы). При этом запрет и ограничение фото- и видеосъемки не свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов гражданина, а также не препятствуют осуществлению прав и свобод гражданина[135 - Апелляционное определение Московского городского суда от 24.11.2017 по делу № 33а-5861 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Плата за рассмотрение обращений субъектами, поименованными в части 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, не взимается. Исключение составляют обращения к финансовым уполномоченным от лиц, которым уступлено право требования потребителя финансовых услуг[136 - См.: Часть 6 статьи 16 Федерального закона от 04.06.2018 № 123-ФЗ (в ред. от 12.03.2024) «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.06.2018. № 0001201806040039.].
Напротив, чтобы минимизировать траты граждан даже на отправку письменных обращений, при каждом органе публичной власти реализовано право граждан на подачу обращений в форме электронного документа с официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В этой связи пользоваться услугами многочисленных посреднических организаций, предлагающих за плату составление, отправку и рассылку обращений сразу в несколько органов, нет необходимости. Напротив, массовая рассылка обращения без учета вопросов ведения конкретного органа или должностного лица публичной власти лишь приведут к затягиванию решения вопроса и рассеиванию внимания к нему.
Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан
1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.
Как уже отмечалось, каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33 Конституции Российской Федерации). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)[137 - Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)[138 - Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)[139 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.]. Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации, но не Конституции.
В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[140 - Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в городе Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Ряд федеральных конституционных и федеральных законов, регулирующих правоотношения связанные с рассмотрением обращений граждан мы уже рассмотрели в комментарии к части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, поэтому в комментарии к настоящей статье дополнительно приведем акты органов публичной власти.
Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[141 - См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[142 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[143 - Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26.11.2014 № 357р-1 (в ред. от 08.08.2022) // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru (дата обращения: 25.12.2024).], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[144 - Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.07.2022 № 119р-1 // М.: Издание Государственной Думы, 2022. 192 с.], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[145 - См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[146 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[147 - Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17.02.2022 № 23рп-СФ «Об отверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета. 25.02–03.03.2022. № 7.].
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Законом «О прокуратуре Российской Федерации»[148 - Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.], Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации[149 - Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил как адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц[150 - Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 8.]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной, так как с одной стороны именно с учетом положений данной инструкции в органах прокуратуры рассматриваются все обращения граждан и данные органы открыто ссылаются на нее в ответах гражданам и перенаправляют обращения по компетенции в другие органы публичной власти, а с другой стороны ни для кого кроме работников прокуратуры она не должна иметь правовых последствий.
В Правительстве Российской Федерации правоотношения определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)[151 - Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 (в ред. от 18.11.2024) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.].
В Вооруженных Силах Российской Федерации такие правоотношения определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации[152 - Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18.08.2014 № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 17 окт. № 238.], в органах ФСБ России – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности[153 - Приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности» // Рос. газ. 2013. 4 дек. № 273.], в органах МВД России – Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[154 - Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Рос. газ. 2014. 14 нояб. № 260.], в Следственном комитете Российской Федерации – Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации[155 - Приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 6 марта № 48.], в арбитражных судах – разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)[156 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Важно, что право устанавливать особый порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них с 30 марта 2025 года предоставлено федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность в области внутренних дел, обеспечения безопасности, внешней разведки и государственной охраны, что прямо закреплено в части 3 статьи 6 Закона № 59-ФЗ.
Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)[157 - Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации – Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации[158 - Приказ Минстроя России от 10.08.2016 № 557/пр «Об организации работы с обращениями граждан в Министерстве строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.12.2016. № 0001201612070011.], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации[159 - Приказ Минтруда России от 04.02.2015 № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.04.2015. № 0001201504090002.].
В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)[160 - Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.03.2006. № 17.], Уставом города Москвы (статья 65)[161 - Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. 15–21 августа. № 33.], а в части гражданской законодательной инициативы – Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[162 - Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.01.2003. № 5.].
Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»[163 - Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 10.12.2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7070.] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу[164 - См., например: Приказ МИД России от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Рос. газ. 2014. 19 фев. № 38.].
2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.
Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах[165 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 1) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.], в противном случае они подлежат признанию недействующими[166 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 № 64-Г09-3 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе определение содержания и объема дополняющих гарантий права граждан на обращение в законодательстве не приводится[167 - См.: Чуклин А.В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3–8; Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21–26.].
По состоянию на 2021 год из 85 субъектов РФ региональные законы приняты в 43[168 - Калашников С.В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 38.]. Однако, анализ региональных законов показал, что они устанавливают ограниченное дополнение федеральных норм, например, процедурные вопросы рассмотрения обращений (порядок работы с обращением), расширительное толкование терминов («коллективное обращение», «заявитель» и т. д.), уточнение способов подачи обращений (факсимильной связью, по телефонам доверия и «горячим линиям», телеграммой, в рамках видео приема), возможность возврата гражданину документов, направленных с обращением, по его заявлению или без такового, организацию и проведение личного приема (в т. ч. перечень лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке, требования к помещениям, порядок оповещения), безотлагательное рассмотрение отдельных обращений или предоставление ответа на обращение в более короткий срок. Лишь малая часть субъектов РФ вводит обязательную периодичность личного приема, выездные и тематические приемы. Ряд субъектов вместо принятия региональных законов отдают предпочтение регулированию актами главы региона или иных региональных органов власти. Об отсутствии обязанности устанавливать дополнительные гарантии свидетельствует и законодательная формулировка «могут устанавливать»[169 - Степкин С.П. Анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. Т. 64. № 4. С. 156–178.].
Вместе с тем, предоставление законодателем субъектам Российской Федерации возможности осуществления собственного правового регулирования в обозначенной сфере является очень прогрессивным и верным.
Так, право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют[170 - См.: Часть 4 статьи 15 Закона о языках народов РФ.] прямо предусмотрено в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.
Весьма показательным в этой части является действующая норма статьи 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона)[171 - Закон Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.
Часть 2 статьи 65 Устава г. Москвы[172 - Закон города Москвы от 28.06.1995 (в ред. от 28.12.2022) «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. № 33.] дополняет регулирование, помимо федерального и регионального законов, актами местного самоуправления. А в соответствии со статьей 8 Устава Нижегородской области дополнительные гарантии могут устанавливаться региональными законами и иными нормативными правовыми актами, при этом обязанность рассматривать обращения граждан возложена также на депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области[173 - Устав Нижегородской области от 30.12.2005. № 219-З (в ред. от 02.12.2022) // Правовая среда. 18.01.2006. № 3(676).].
В Московской области региональным законом предусмотрена возможность подачи устных обращений по «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению[174 - Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (в ред. от 06.06.2018) «О рассмотрении обращений граждан» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 11.10.2006. № 189.]; в Воронежской области обращение может быть подано во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан[175 - Закон Воронежской области от 19.10.2009 № 125-ОЗ (в ред. от 22.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области» // Молодой коммунар. 22.10.2009. № 116.]; в Ставропольском крае – при проведении единых дней информирования населения, а также других мероприятий с участием граждан, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами[176 - Закон Ставропольского края от 12.11.2008 № 80-кз (в ред. от 08.04.2016) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Ставропольская Правда. 15.11.2008. № 251 (24575).]; в Нижегородской области предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью, при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения[177 - Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 124-З (в ред. от 06.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 20.09.2007. № 174.]; в Курской области возможно подать обращение по телефону[178 - Постановление Губернатора Курской области от 12.12.2022. № 412-пг «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах Курской области» // Единая система информационных ресурсов официальных сайтов органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области (курск. рф). 20.12.2022.].
Безотлагательное рассмотрение отдельных обращений (по вопросам защиты прав ребенка, предотвращения возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций) и возможность сокращения сроков их рассмотрения предусмотрены в Московской области. Сокращенный срок рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей до 10 дней установлен в Еврейской автономной области[179 - Закон Еврейской автономной области от 28.04.2017 № 96-ОЗ (в ред. от 11.05.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Еврейской автономной области и органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Еврейской автономной области, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации (npa79.eao.ru). 04.05.2017.], до 20 дней в Санкт-Петербурге[180 - Закон Санкт-Петербурга от 11.04.2018 № 177-38 (в ред. от 21.12.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга (gov.spb.ru). 11.04.2018.] и Чукотском автономном округе[181 - Закон Чукотского автономного округа от 07.05.2018 № 27-ОЗ (в ред. от 18.06.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Чукотского автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований Чукотского автономного округа, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Чукотского автономного округа, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 10.05.2018. № 8700201805100007.]. В Краснодарском крае предусмотрено сокращение сроков, а также установлено безотлагательное либо не позднее 15 дней рассмотрение обращений депутатов представительных органов, которые вызваны обращениями граждан и если для их изучения и проверки не требуется дополнительного времени[182 - Закон Краснодарского края от 28.06.2007 № 1270-КЗ (в ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 04.07.2007. № 101.]. В Омской области срок рассмотрения обращений по вопросам защиты прав детей, обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей сокращен до 20 дней, при этом по требованию заявителей их обращения и ответы на них размещаются на официальных сайтах органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[183 - Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.11.2015. № 5500201511090016.]. Сокращение сроков рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, а также безотлагательное рассмотрение обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций предусмотрено в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре[184 - Закон Ханты-Мансийского АО – Югры от 18.04.2007 № 36-оз (в ред. от 29.09.2022) «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Новости Югры. 27.04.2007. № 61.]. Правительство Тюменской области сократило срок рассмотрения всех обращений, так срок рассмотрения обращений, поступивших Губернатору Тюменской области, Вице-Губернатору Тюменской области, первому заместителю Губернатора Тюменской области, заместителям Губернатора Тюменской области, в орган власти Тюменской области сокращен до 25 дней[185 - Постановление Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 31.12.2019.]. Данным актом установлен и срок направления ответа – один рабочий день после его подписания. Стоит отметить беспрецедентное сокращение до трех дней срока рассмотрения обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Тверской области[186 - Закон Тверской области от 13.04.2009 № 27-ЗО (в ред. от 06.11.2015) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области» // Тверские ведомости. 2009. № 16.].
В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предусмотрели прием по видео-конференц-связи и видеопротоколирование; в Курской области закреплены требования к оснащению помещений для личного приема граждан; в Воронежской области установлен порядок оповещения о днях приема и требование к помещениям в части беспрепятственного доступа в них инвалидов. Законами Саратовской области и города Севастополя установлен порядок доведения информации о днях и месте приема граждан через СМИ и официальные сайты органов власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[187 - Закон города Севастополя от 11 марта 2020 г. № 566-ЗС «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в городе Севастополе» // Официальный сайт Законодательного Собрания города Севастополя (www.sevzakon.ru). 11.03.2020.], в Республике Бурятия определена периодичность личного приема граждан[188 - Закон Республики Бурятия от 02.07.2007 № 2352-III (в ред. от 07.10.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» // Официальный вестник к газете Бурятия. 03.07.2007. № 52 (494).]. Норма о проведении личного приема в удобное для граждан время, а в необходимых случаях – в вечерние часы по месту их работы или жительства нашла свое отражение в Томской области[189 - Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ (в ред. от 12.03.2018) «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Томские новости. 18.01.2007. № 3.].
Региональный день приема граждан, в том числе с использованием систем видео-конференц-связи, установлен в Республике Хакасия[190 - Постановление Правительства Республики Хакасия от 19.05.2017 № 236 (в ред. от 24.03.2020) «Об установлении единого дня приема граждан исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 23.05.2017.], Республике Карелия[191 - Распоряжение Главы Республики Карелия от 10.04.2017 № 167-р «Об утверждении Порядка проведения Дня единого приема граждан и представителей организаций в Республике Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2017. № 4. Ст. 660.], Республике Калмыкия[192 - Распоряжение Главы Республики Калмыкия от 23.08.2017 № 176-рг (в ред. от 16.03.2020) «О ежегодном проведении общерегионального дня приема граждан в Республике Калмыкия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.08.2017. № 0800201708280002.], Свердловской области[193 - Распоряжение Губернатора Свердловской области от 30.08.2017 № 204-РГ (в ред. от 26.02.2021) «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видео-конференц-связи» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области (pravo.gov66.ru). 01.09.2017.], Республике Саха (Якутия)[194 - Распоряжение Главы Саха (Якутия) от 05.04.2017 № 307-РГ (в ред. от 17.01.2019) «О проведении Общереспубликанских дней приема граждан» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 06.03.2022).], Новосибирской области[195 - Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.12.2006 № 516 (в ред. от 23.03.2018) «О совершенствовании организации личных приемов граждан в администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области» // Советская Сибирь. 10.01.2007. № 2.], проводить прием рекомендовано главам муниципальных образований Московской области[196 - Распоряжение Губернатора Московской области от 15.01.2002 № 19-РГ (в ред. от 16.04.2004) «Об упорядочении работы исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 15.02.2002. № 3.].
Сильно отличается в различных субъектах Российской Федерации перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием, наиболее объемный приведен в законе Омской области[197 - Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение».]. При этом, выездной прием для инвалидов предусмотрен законом Республики Хакасия[198 - Закон Республики Хакасия от 10.06.2019 № 36-ЗРХ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 11.06.2019. № 1900201906110002.].
Возврат документов и материалов, приложенных к обращению, если они запрошены гражданином, предусмотрен законодательством Московской области, Воронежской области, Нижегородской области, Брянской области, Саратовской области, Тверской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В обязательном порядке приложения к обращению, в том числе подлинники и заверенные копии документов подлежат возврату по законодательству Ставропольского края и Омской области, при этом инициативы гражданина в этом случае не требуется. Возврат подлинников, приложенных к обращению одновременно с направлением ответа предусмотрен в Краснодарском крае и Вологодской области[199 - Закон Вологодской области от 13.01.2020 № 4650-ОЗ (в ред. от 27.04.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, в государственные организации области и муниципальные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 14.01.2020. № 3500202001140003.]. Однако, возникает дискуссионный вопрос о том, вступают ли данные нормы в противоречие с требованиями Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»[200 - Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.].
Нормы закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривают направление гражданину после регистрации обращения уведомления о его принятии с указанием входящих реквизитов обращения и телефона для справок о рассмотрении обращения[201 - Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.09.2017 № 60-ЗАО (в ред. от 28.09.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2017. № 6–1.]. Аналогичная норма содержится в законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Е. В. Надыгина относит закрепление региональными законодателями сокращения сроков рассмотрения к важной гарантии защиты прав граждан, при этом отмечая, что объем дополнительных гарантий в каждом субъекте РФ зависит от ряда факторов развития (законодательного, экономического, социального, географического и иных)[202 - Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учеб. пособие // Новгород, 2012. С. 38.].
Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края[203 - Постановление Губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180 «Об утверждении Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 31.12.2007. № 12 (65).] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими[204 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом № 59-ФЗ (статья 3).
Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти[205 - Попова Н.Ф. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 100.], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них. Однако, такие акты должны обеспечивать слаженную работу с обращениями граждан в органах публичной власти, но не влиять на реализацию конституционного права граждан на обращение.
Надзор за соответствием регионального законодательства и подзаконных актов осуществляют органы прокуратуры (часть 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуроры вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (часть 3 статьи 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Статья 4. Основные термины, используемые в Федеральном законе
Для целей Закона № 59-ФЗ используются следующие основные термины:
1) обращение гражданина (далее – обращение) – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее – Единый портал), иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан (если иное не установлено настоящим Федеральным законом), предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
Именно Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 227-ФЗ)[206 - Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Рос. газ. 2010. 2 авг. № 169.] было введено обращение в форме электронного документа, в ранее действовавшей редакции упоминались только письменные обращения, а в первоначальной редакции Закона № 59-ФЗ: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования…».
Данное определение обращению за последнее время дважды в 2023 и 2024 годах уточнялось законодателем[207 - См.: Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2024. № 0001202412280052.]. Сначала подача обращения в форме электронного документа была регламентирована «в том числе с использованием Единого портала», а затем еще и «с использованием иных информационных систем и официальных сайтов государственной власти и местного самоуправления», однако только тех, которые предусматривают обязательную идентификацию (аутентификацию) граждан. Доводами к этому, исходя из пояснений законодателя, стало стремление препятствовать поступлению анонимных обращений.
Именно в данной части Закона № 59-ФЗ реализованы правомочия на направление обращения гражданина в трех формах: письменной, электронной и устной. А теперь еще и определены способы подачи электронных обращений.
Обращение в письменной форме направляется по официальному почтовому адресу органа или должностного лица публичной власти с использованием операторов почтовой связи и курьерских услуг, нарочным, с использованием факсимильной связи (при наличии), телеграфа, сдается в ходе личного приема в приемной соответствующего органа в соответствии с нормами статьи 13 Закона № 59-ФЗ, либо лично сдается в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа. Следует различать обращение, поданное в ходе личного приема, когда требуется предъявление документа, удостоверяющего личность, и обращение, поданное в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа, когда предъявление такого документа не требуется[208 - Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Однако следует учитывать, что, например, обращения в приемных Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются только в ходе личного приема, в связи с чем необходимо предъявление документа, удостоверяющего личность, а при подаче обращения от 3-го лица еще и доверенность.
В Администрации Президента Российской Федерации принимаются также сообщения, Законом № 59-ФЗ не предусмотренные, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, принимаются также в СМС-сообщениях на короткий номер 2316, при этом для граждан отправка данных СМС-сообщений осуществляется бесплатно, а операторам сотовой связи стоимость данных СМС-сообщений компенсируется из бюджетных средств[209 - Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения: 19.08.2020).]. Принимаются все сообщения за исключением рекламных, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи.
Устное обращение принимается в ходе личного приема, а в некоторых органах (Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Саратовской области[210 - Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 01.11.2016.] и др.) по телефону, в том числе «горячей линии», «телефону доверия». В качестве самого яркого и известного примера подачи устных обращений, принимаемых по телефону, можно привести ежегодные прямые линии с Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, транслируемые в эфире телеканалов «Первый», «Россия 1», «Россия 24», НТВ, ОТР, «Мир», радиостанций «Маяк», «Вести FM» и «Радио России», а также телемосты.
Следует отметить, что Закон № 59-ФЗ, закрепляя право гражданина на обращение в форме электронного документа, не в достаточной степени раскрыл и регламентировал его.
Понятие «электронный документ» приводится только в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[211 - Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Рос. газ. 2006. 29 июля. № 165.] и определяется как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (пункт 11.1 статьи 2).
Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, при таком положении регламентации, учитывая, что общий порядок обращения в форме электронного документа на федеральном уровне отсутствует, порядок реализации права на обращение в форме электронного документа через сервис «Электронная приемная» определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение. При этом определение и использование даже одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение[212 - Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Сегодня такое ограничение содержится, пожалуй, только в отношении существовавшей ранее возможности подачи обращения на адрес электронной почты органа публичной власти.
Подача обращения в форме электронного документа исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице органа («Электронная приемная»), созданной в целях реализации права граждан на обращение в форме электронного документа предусмотрена нормативными актами ряда органов[213 - См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 4, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 05.01.2004. № 1.]. Однако, с 30 марта 2025 года официальные сайты отнесены к способам подачи обращений на уровне федерального закона[214 - Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».].
При наличии соответствующего правового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации обращение в форме электронного документа может быть направлено на адрес электронной почты соответствующего органа или должностного лица публичной власти, предназначенный для приема обращений граждан. Следует уточнить данный адрес электронной почты по телефону регионального или местного органа публичной власти либо на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Сообщения граждан, направленные на официальные аккаунты органов публичной власти, а также в личные и рабочие аккаунты должностных лиц в социальных сетях не являются обращениями по смыслу Закона № 59-ФЗ, однако следует отметить, что размещение подобных сообщений является зачастую весьма эффективным способом решения вопросов граждан. При этом важно понимать, что отвечают на такие сообщения, как правило, не должностные лица, пресс-службы, пресс-секретари, и/или помощники.
При определении, какие именно обращения не являются обращениями в понимании Закона № 59-ФЗ, полезно ознакомиться с Методическими рекомендациями по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления[215 - Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций. 20.09.2018. № А1-3449о.], разработанными Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (далее – УРсОГ Президента РФ). Однако следует принимать во внимание, что методические рекомендации могут не учитываться при рассмотрении дел судами. В целях создания единой нормативной, информационной и методологической системы УРсОГ Президента РФ с государственными органами подписывает протоколы о взаимодействии[216 - См., например: Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.], предусматривающие, в частности, что стороны протокола руководствуются методическими рекомендациями по вопросам рассмотрения обращений граждан, разработанными УРсОГ Президента РФ. Данные рекомендации являются серьезным подспорьем для рассматривающих обращения лиц.
Под обращением в порядке Закона № 59-ФЗ не следует понимать запрос информации о деятельности органа, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об обеспечении доступа к информации[217 - См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».], а также адвокатский запрос, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об адвокатуре[218 - См.: Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».].
Современные технологии создали для недобросовестных граждан инструмент быстрой и не требующей финансовых и временных затрат рассылки массовых (от разных лиц по одному вопросу) и веерных (от одного лица разным адресатам) обращений, а для органов власти – дополнительную нагрузку, что потребовало формирования в них специализированных подразделений по работе с обращениями граждан. Имея возможность выхода в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», граждане могут производить такую рассылку в любое время суток, без выходных и праздничных дней.
Кроме того, направляя обращения в форме электронного документа, граждане часто используют вымышленные, в том числе взятые из кинематографа, фамилии и имена, создают разовые электронные адреса, оскорбляют представителей власти, пытаются оказать на них давление (требуя провести проверки, уволить и т. д.), и используют вымышленные факты. Электронная форма создает у недобросовестных граждан чувство безнаказанности и вселяет уверенность в своей анонимности, позволяет не сдерживать свои эмоции и «включать фантазию»[219 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.]. Возможно, вступающие в силу с 30 марта 2025 года изменения в Закон № 59-ФЗ отчасти исправят ситуацию с поступлением обращений от недобросовестных граждан. Отчасти, так как ограничивается только возможность на их обращение в форме электронного документа. Нужно отдавать отчет, что они не остановятся, а перейдут на письменные обращения, что создаст еще большую нагрузку на органы публичной власти (и организационную и финансовую).
Исковые заявления и иные документы, адресованные процессуальной стороне по делу (ответчику, в том числе административному, третьему лицу, заинтересованному лицу и т. д.) являются процессуальными документами, рассматриваются в процессуальном порядке (глава 12 ГПК РФ, глава 13 АПК РФ, глава 12 КАС РФ), и их рассмотрение не регламентируется нормами Закона № 59-ФЗ. В случае поступления органам и должностным лицам публичной власти обращений, в которых обжалуются судебные решения, они подлежат возврату с разъяснением порядка их обжалования (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ).
Законом № 59-ФЗ установлена единая процедура рассмотрения обращений граждан (индивидуальных и коллективных), при этом такое понятие, как «массовые обращения», в законе отсутствует. Ввиду отсутствия критериев отнесения обращений к «массовым» и порядка их рассмотрения, граждане (группы граждан) имеют право направлять обращения, имеющие, например, одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание, неограниченному кругу лиц.
Полагаем, что федеральному законодателю стоило бы рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон № 59-ФЗ, дающих следующее определение понятию «массовые обращения»: «массовые обращения – многочисленные обращения, имеющие одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание и направленные кругу лиц различными гражданами, объединениями граждан и организациями, в том числе с использованием идентичных шаблонов», а также определяющих особый порядок их рассмотрения на основании нормативного акта, принятого соответствующим органом публичной власти с учетом особенностей их структуры и норм Закона № 59-ФЗ, а также определяющего форму подачи обращений.
2) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;
Характеристика жалоб в понимании Закона № 59-ФЗ приводится в Методических рекомендациях по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц[220 - Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.], разработанных УРсОГ Президента РФ. Вопрос применения методических рекомендаций рассмотрен в комментарии к пункту 1 статьи 4 Закона № 59-ФЗ.
Основная часть жалоб граждан содержит обвинения конкретных должностных лиц либо субъектов предпринимательской деятельности в нарушении законодательства Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов гражданина, в том числе в совершении тяжких преступлений[221 - Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2016. Т. 1.].
Стоит обратить особое внимание на специальный порядок обжалования судебных решений исключительно в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в связи с чем как уже указывалось выше жалобы на решения судов не рассматриваются и возвращаются заявителям (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ). Жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации подаются и рассматриваются в соответствии с федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Жалоба на депутатов Государственной Думы может быть подана в соответствии с федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» за неподдержание связи с избирателями более 30 дней (в том числе нерассмотрение обращений избирателей).
Жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, руководителя следственного отдела, следователя, органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя подлежат рассмотрению в порядке, установленном УПК РФ.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=71569456?lfrom=390579938) на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
notes
Примечания
1
РИНЦ // URL: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=877047 (дата обращения: 15.10.2024).
2
Степкин С.П. Конституционализация института обращений граждан: монография. М.: Ваш формат, 2023. 631 с.
3
Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М.: ЛитРес, 2020. 228 с.
4
Российская академия естествознания. Интернет-энциклопедия «Ученые России» // URL: https://famous-scientists.ru/12391 (дата обращения: 12.12.2024).
5
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Авдеенкова М.П. и др.; науч. ред. Скуратов Ю.И. М.: Статут, 2013. С. 111.
6
Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.08.2023. № 0001202308040085.
7
Информационно-статистические обзоры рассмотренных обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ // URL: http://letters.kremlin.ru/digests (дата обращения: 30.03.2024).
8
Обзоры обращений – Правительство РФ // URL: http://services.government.ru/overviews/ (дата обращения: 30.03.2024).
9
Статистика обращений в Государственную Думу // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru/ru/stat_page/all/ (дата обращения: 30.03.2024).
10
Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства // URL: https://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Report_2023.pdf (дата обращения: 17.05.2024).
11
Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: https://ombudsmanrf.org/documents/ezhegodnye-doklady (дата обращения: 12.12.2024).
12
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=89584477 (дата обращения: 12.12.2024).
13
В Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» используется «законодательный орган субъекта Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.12.2021. № 0001202112210031.
14
Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.
15
Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России / Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011. № 12. С. 16.
16
Комментарии к Судебнику 1497 г. // URL: http://vur-05-1.narod.ru/istotgp/kom1497.htm (дата обращения: 13.02.2023).
17
Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.
18
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 6 – 28.
19
Генеральный регламент или Устав от 28.02.1720, по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют. Реформы Петра I. Сост. Лебедев В.И. Сборник документов. М.: Гос. соц. – эк. изд-во, 1937. С. 108–135.
20
Корякин В.М. Работа с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: За права военнослужащих, 2007. 239 с.
21
Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 86.
22
Манифест 1763 г. «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» / Российское законодательство X–XX в. в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1988. С. 315–316.
23
Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 5. отв. ред. Е.И. Индова / Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. 527 с.
24
Российское законодательство X–XX вв. в 9 Т. Т. 6. отв. ред. О.И. Чистяков / Законодательство первой половины XIX в. М.: Юридическая литература, 1988. С. 78.
25
Ремнев А.В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. 1998. С. 17–35.
26
Именной Высочайший указ от 18.02.1905 / Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. СПб: Издание Юридического книжного склада Право, 1909. С. 18.
27
Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.
28
Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. М.: Упр. делами Совнаркома СССР, 1943. С. 177–178.
29
Декрет СНК РСФСР от 30.12.1919 «Об устранении волокиты» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1920. № 1–2. Ст. 7.
30
Рудяк Б.М. Материалы приемной М.И. Калинина – источник для изучения истории советского общества // Вопросы теории. 1957. № 2. С. 123.
31
Постановление ЦИК СССР от 14.12.1935 «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» // СЗ СССР. 1936. № 31. Ст. 274.
32
Постановление ЦИК СССР от 13.01.1937 «Об утверждении постановлений, принятых в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и подлежащих утверждению 3 сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 7 созыва» // СЗ СССР. 1937. № 7. Ст. 24.
33
Жирнов Е. Беспрерывно звонят ответственным работникам // Коммерсантъ Власть. 25.09.2006. № 38. С. 66.
34
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.12.1963 № 18 «О мерах по дальнейшему улучшению рассмотрения жалоб и заявлений граждан по судебным делам» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924–1963, 1964.
35
Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.02.1960 № 231 «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» // СП СССР. 1960. № 6. Ст. 33.
36
Постановление ЦК КПСС от 29.08.1967 «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» // Северная Новь. 21.09.1967. № 111 (3009). С. 1.
37
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144.
38
Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 27. Ст. 237.
39
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
40
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
41
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3.
42
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137.
43
Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 03.06.1993. № 22. Ст. 787.
44
Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
45
Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1993. 12 мая. № 89.
46
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.07.2020.
47
Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1995. 26 мая. № 101.
48
Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // СЗ РФ. 22.02.2010. № 8. Ст. 838.
49
См.: Статья 10 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.
50
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // СЗ РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
51
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.
52
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт. № 202.
53
Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2998.
54
См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 23.04.1997. № 4/45.
55
Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1998. 24 апр. № 80.
56
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 5 мая. № 95.
57
СОЗД ГАС «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/263597-4 (дата обращения: 24.12.2024).
58
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу).
59
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.
60
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.
61
Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37.
62
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 24.12.2024).
63
Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Рос. газ. 1994. 23 июля. № 138–139.
64
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.
65
Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-I (в ред. от 05.12.2022) «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 766.
66
Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ (в ред. от 24.07.2023) «О гражданстве Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.04.2023. № 0001202304280013.
67
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.02.1992. № 8. Ст. 366.
68
Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 18.03.2020. № 0001202003180028.
69
Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2018. № 000120181228003.
70
Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2759.
71
Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Рос. газ. 2002. 13 июля. № 127.
72
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.
73
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Рос. Газ. 2002. 27 июля. № 137.
74
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 2001 22 дек. № 249.
75
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.03.2015. № 0001201503090041.
76
Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Рос. газ. 1997. 6 янв. № 3.
77
Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газ. 1992. 29 июля. № 170.
78
Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Рос. газ. 2010. 30 дек. № 296.
79
Степкин С.П. Внесудебная защита прав граждан: важность и проблемы эффективной деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина. 2024. № 6 (118). С. 138–144.
80
Матейкович М.С. Романчук И.С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 51.
81
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст. 3168.
82
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
83
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 13 фев. № 25.
84
Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 30.11.2009. № 48. Ст. 5832.
85
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2009 № 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.2009. № 52 (ч. I). Ст. 6487.
86
Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.02.2020.
87
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.
88
Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.06.2005. № 23. Ст. 2199.
89
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
90
Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740.
91
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.
92
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 дек. № 256.
93
См.: Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
94
См.: Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».
95
См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
96
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, август, 2018, Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
97
Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 08.05.2013. № 0001201305080015.
98
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 2) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
99
Постановление ЕСПЧ от 10.06.2010 «Дело «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah's Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» (жалоба № 302/02) // Российская хроника Европейского Суда. 2011. № 2, Постановление ЕСПЧ от 01.10.2009 «Дело «Кимля и другие (Kimlya and others) против Российской Федерации» (жалобы №№ 76836/01 и 32782/03) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2010. № 4. С. 3, 36–54, Постановление ЕСПЧ от 17.02.2004 «Дело «Маестри (Maestri) против Италии» (жалоба № 39748/98), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
100
Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78.
101
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2010. № 3, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Рос. газ. 1998. 28 мая. № 101, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Рос. газ. 2005. 28 дек. № 293.
102
Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
103
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
104
Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020).
105
Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 29.06.2018. № 0001201806290001.
106
Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
107
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
108
Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
109
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
110
Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
111
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 106.
112
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газ. 1999. 8 июля. № 130.
113
Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.
114
См.: Часть 2 статьи 11 Закона Камчатского края от 08.02.2012 № 8 «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края» // Официальные ведомости. 14.02.2012. № 42–49, часть 1 статьи 9 Закона Новосибирской области от 25.12.2006 № 81-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 05.01.2007. № 1, статья 8 Закона Тамбовской области от 21.01.1995 № 13-З «О статусе депутата Тамбовской областной Думы» // Тамбовская жизнь. 27.01.1995. № 17–18 (20711–20712), часть 3 статьи 11 Закона Ульяновской области от 07.10.2002 № 045-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» // Народная газета. 10.10.2002. № 144 и др.
115
См.: Статья 42 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Рос. газ. 1992. 8 фев. № 32.
116
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310
117
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
118
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.
119
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 28.04.1976. № 17. Ст. 291; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 40. Ст. 564.
120
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Доступ из СПС СПС «Консультант Плюс: Версия Проф»(дата обращения: 14.05.2024).
121
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 04.11.1950, прекратила действие в отношении России с 16.03.2022) // СЗ РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163; Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.02.2023. № 0001202302280017.
122
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Рос. газ. 2006. 29 июль. № 165.
123
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
124
Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: ИГП РАН, 1998. 255 с.
125
Парламентаризм: учебник. Под ред. В.И.Добросоцкого. М.: Магистр, 2020. 264 c.
126
Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 5 июня. № 100.
127
Кодекс профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) // Рос. газ. 2003. № 4.
128
Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.11.2011. № 0001201111210005.
129
Бесплатная юридическая помощь. КонсультантПлюс – студенту и преподавателю // URL: http://www.consultant.ru/edu/highschool/urclinic (дата обращения: 19.08.2020).
130
Юридические клиники. Центр развития юридических клиник // URL: https://codolc.com/clinics (дата обращения: 19.08.2020).
131
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2015 30 июня. № 140; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
132
Апелляционное определение Ростовского областного суда от 18.12.2012 по делу № 33-14102/2012 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
133
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2005 по делу № А56-28924/04 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
134
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.
135
Апелляционное определение Московского городского суда от 24.11.2017 по делу № 33а-5861 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
136
См.: Часть 6 статьи 16 Федерального закона от 04.06.2018 № 123-ФЗ (в ред. от 12.03.2024) «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.06.2018. № 0001201806040039.
137
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.
138
Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
139
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
140
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в городе Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
141
См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
142
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
143
Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26.11.2014 № 357р-1 (в ред. от 08.08.2022) // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru (дата обращения: 25.12.2024).
144
Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.07.2022 № 119р-1 // М.: Издание Государственной Думы, 2022. 192 с.
145
См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
146
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
147
Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17.02.2022 № 23рп-СФ «Об отверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета. 25.02–03.03.2022. № 7.
148
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.
149
Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.
150
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 8.
151
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 (в ред. от 18.11.2024) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.
152
Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18.08.2014 № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 17 окт. № 238.
153
Приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности» // Рос. газ. 2013. 4 дек. № 273.
154
Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Рос. газ. 2014. 14 нояб. № 260.
155
Приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 6 марта № 48.
156
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
157
Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.
158
Приказ Минстроя России от 10.08.2016 № 557/пр «Об организации работы с обращениями граждан в Министерстве строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.12.2016. № 0001201612070011.
159
Приказ Минтруда России от 04.02.2015 № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.04.2015. № 0001201504090002.
160
Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.03.2006. № 17.
161
Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. 15–21 августа. № 33.
162
Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.01.2003. № 5.
163
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 10.12.2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7070.
164
См., например: Приказ МИД России от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Рос. газ. 2014. 19 фев. № 38.
165
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 1) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
166
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 № 64-Г09-3 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
167
См.: Чуклин А.В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3–8; Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21–26.
168
Калашников С.В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 38.
169
Степкин С.П. Анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. Т. 64. № 4. С. 156–178.
170
См.: Часть 4 статьи 15 Закона о языках народов РФ.
171
Закон Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
172
Закон города Москвы от 28.06.1995 (в ред. от 28.12.2022) «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. № 33.
173
Устав Нижегородской области от 30.12.2005. № 219-З (в ред. от 02.12.2022) // Правовая среда. 18.01.2006. № 3(676).
174
Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (в ред. от 06.06.2018) «О рассмотрении обращений граждан» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 11.10.2006. № 189.
175
Закон Воронежской области от 19.10.2009 № 125-ОЗ (в ред. от 22.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области» // Молодой коммунар. 22.10.2009. № 116.
176
Закон Ставропольского края от 12.11.2008 № 80-кз (в ред. от 08.04.2016) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Ставропольская Правда. 15.11.2008. № 251 (24575).
177
Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 124-З (в ред. от 06.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 20.09.2007. № 174.
178
Постановление Губернатора Курской области от 12.12.2022. № 412-пг «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах Курской области» // Единая система информационных ресурсов официальных сайтов органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области (курск. рф). 20.12.2022.
179
Закон Еврейской автономной области от 28.04.2017 № 96-ОЗ (в ред. от 11.05.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Еврейской автономной области и органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Еврейской автономной области, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации (npa79.eao.ru). 04.05.2017.
180
Закон Санкт-Петербурга от 11.04.2018 № 177-38 (в ред. от 21.12.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга (gov.spb.ru). 11.04.2018.
181
Закон Чукотского автономного округа от 07.05.2018 № 27-ОЗ (в ред. от 18.06.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Чукотского автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований Чукотского автономного округа, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Чукотского автономного округа, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 10.05.2018. № 8700201805100007.
182
Закон Краснодарского края от 28.06.2007 № 1270-КЗ (в ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 04.07.2007. № 101.
183
Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.11.2015. № 5500201511090016.
184
Закон Ханты-Мансийского АО – Югры от 18.04.2007 № 36-оз (в ред. от 29.09.2022) «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Новости Югры. 27.04.2007. № 61.
185
Постановление Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 31.12.2019.
186
Закон Тверской области от 13.04.2009 № 27-ЗО (в ред. от 06.11.2015) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области» // Тверские ведомости. 2009. № 16.
187
Закон города Севастополя от 11 марта 2020 г. № 566-ЗС «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в городе Севастополе» // Официальный сайт Законодательного Собрания города Севастополя (www.sevzakon.ru). 11.03.2020.
188
Закон Республики Бурятия от 02.07.2007 № 2352-III (в ред. от 07.10.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» // Официальный вестник к газете Бурятия. 03.07.2007. № 52 (494).
189
Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ (в ред. от 12.03.2018) «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Томские новости. 18.01.2007. № 3.
190
Постановление Правительства Республики Хакасия от 19.05.2017 № 236 (в ред. от 24.03.2020) «Об установлении единого дня приема граждан исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 23.05.2017.
191
Распоряжение Главы Республики Карелия от 10.04.2017 № 167-р «Об утверждении Порядка проведения Дня единого приема граждан и представителей организаций в Республике Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2017. № 4. Ст. 660.
192
Распоряжение Главы Республики Калмыкия от 23.08.2017 № 176-рг (в ред. от 16.03.2020) «О ежегодном проведении общерегионального дня приема граждан в Республике Калмыкия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.08.2017. № 0800201708280002.
193
Распоряжение Губернатора Свердловской области от 30.08.2017 № 204-РГ (в ред. от 26.02.2021) «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видео-конференц-связи» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области (pravo.gov66.ru). 01.09.2017.
194
Распоряжение Главы Саха (Якутия) от 05.04.2017 № 307-РГ (в ред. от 17.01.2019) «О проведении Общереспубликанских дней приема граждан» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 06.03.2022).
195
Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.12.2006 № 516 (в ред. от 23.03.2018) «О совершенствовании организации личных приемов граждан в администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области» // Советская Сибирь. 10.01.2007. № 2.
196
Распоряжение Губернатора Московской области от 15.01.2002 № 19-РГ (в ред. от 16.04.2004) «Об упорядочении работы исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 15.02.2002. № 3.
197
Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение».
198
Закон Республики Хакасия от 10.06.2019 № 36-ЗРХ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 11.06.2019. № 1900201906110002.
199
Закон Вологодской области от 13.01.2020 № 4650-ОЗ (в ред. от 27.04.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, в государственные организации области и муниципальные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 14.01.2020. № 3500202001140003.
200
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.
201
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.09.2017 № 60-ЗАО (в ред. от 28.09.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2017. № 6–1.
202
Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учеб. пособие // Новгород, 2012. С. 38.
203
Постановление Губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180 «Об утверждении Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 31.12.2007. № 12 (65).
204
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
205
Попова Н.Ф. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 100.
206
Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Рос. газ. 2010. 2 авг. № 169.
207
См.: Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2024. № 0001202412280052.
208
Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
209
Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения: 19.08.2020).
210
Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 01.11.2016.
211
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Рос. газ. 2006. 29 июля. № 165.
212
Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
213
См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 4, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 05.01.2004. № 1.
214
Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
215
Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций. 20.09.2018. № А1-3449о.
216
См., например: Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.
217
См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
218
См.: Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
219
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.
220
Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.
221
Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2016. Т. 1.
С. П. Степкин
Настоящий научно-практический комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» составлен с учетом последних изменений данного закона, многочисленной судебной практики, отсутствующей в свободном доступе. Автором выявлены недостатки норм федерального закона, предложено их правовое разрешение, определены пределы его действия, субъекты и адресаты, даны практические рекомендации по эффективной реализации конституционного права на обращение, как права-гарантии иных прав граждан, выявлено его преимущество перед конституционным правом на судебную защиту.
Материал подготовлен с использованием правовых актов актуальных на 24 декабря 2024 года.
Издание второе.
С. Степкин
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)
Автор:
Степкин С. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета.
Рецензенты:
Плигин В. Н., доктор юридических наук, заведующий сектором административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук, Заслуженный юрист Российской Федерации.
Заметина Т. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии, почетный работник сферы образования Российской Федерации.
Об авторе
Станислав Павлович Степкин – кандидат юридических наук, доцент, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета, заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Аппарата Государственной Думы, советник Российской академии естествознания.
Окончил Московскую финансово-юридическую академию по специальности «Юриспруденция», затем Российский университет дружбы народов (РУДН) по специальности «Преподаватель высшей школы» и Государственный университет управления (ГУУ) по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Работу с обращениями граждан осуществляет с 2003 года в качестве общественного деятеля, помощника депутатов Московской городской Думы и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в г. Москве, руководителя юридического департамента в коммерческих структурах, осуществляющих непосредственное взаимодействие с гражданами, муниципального служащего, государственного гражданского служащего Московской области и федерального государственного гражданского служащего. Многократно представлял интересы граждан в суде, органах публичной власти, включая правоохранительные.
Научной и преподавательской деятельностью занимается с 2009 года, работая старшим преподавателем, доцентом, заведующим кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московского института современного академического образования, а с 2016 г. – доцентом кафедры Факультета юриспруденции и правового обеспечения Российского государственного социального университета.
Автор более 100 научных работ[1 - РИНЦ // URL: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=877047 (дата обращения: 15.10.2024).], из которых более 30 статей по порядку рассмотрения обращений граждан. Соавтор учебников «Основы государства и права» (под ред. д.ю.н., проф. С. А. Комарова), «Парламентаризм» (под ред. д. экон.н., проф. В. И. Добросоцкого), «Право интеллектуальной собственности» (под ред. д.ю.н., проф., Заслуженного юриста Российской Федерации Л. А. Новоселовой), учебных пособий «Правовое сопровождение внешнеэкономических сделок» (под ред. д.ю.н., проф. В. А. Бублика), «Правовое регулирование инвестиционной деятельности» и «Международное предпринимательское право» (под ред. д.ю.н., проф. В. С. Белых), «Современные технологии и методы научных исследований» (под ред. д. экон.н., проф. Н. В. Шумянковой), рецензируемых монографий «Конституционализация института обращений граждан»[2 - Степкин С.П. Конституционализация института обращений граждан: монография. М.: Ваш формат, 2023. 631 с.], «Стратегия развития международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации», «Гражданско-правовой институт акционерных соглашений». Автор книги «Услуги представителя в гражданском, арбитражном и административном процессах: договор, компенсация, проблемы взыскания. Теория, анализ, практика», комментария к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» 2020 года[3 - Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М.: ЛитРес, 2020. 228 с.].
Член Ассоциации юристов России (АЮР) и Комиссии АЮР по юридическому образованию, член редакционных советов журналов «Российское право: образование, практика, наука» (ВАК К-2, Екатеринбург) и «Муниципальная служба: правовые вопросы» (ВАК К-2, Москва), журнала «Юридическая мысль» (Санкт-Петербург).
Участник Интернет-энциклопедии «Ученые России»[4 - Российская академия естествознания. Интернет-энциклопедия «Ученые России» // URL: https://famous-scientists.ru/12391 (дата обращения: 12.12.2024).].
Имеет множество наград, в том числе награжден Почетной грамотой Московской городской Думы за заслуги перед городским сообществом, почетными грамотами Министерства юстиции РФ, Министерства науки и высшего образования, Аппарата Государственной Думы, Ассоциации юристов России и др.
Предисловие
Право граждан на обращение является базовым, самостоятельным субъективным и неотъемлемым, непосредственно действующим и безусловно гарантированным от рождения правом человека и гражданина в Российской Федерации, оно также выступает гарантом иных конституционных прав граждан[5 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Авдеенкова М.П. и др.; науч. ред. Скуратов Ю.И. М.: Статут, 2013. С. 111.], закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации и реализуется в соответствии с нормами международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ, комментируемый закон) и иных федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подробнее об этих актах расскажем в тексте настоящего комментария.
Последние годы стали особенно богаты на внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив, касающихся внесения изменений в комментируемый Закон № 59-ФЗ. В 2023 году одна из них получила свою реализацию и касается подачи обращений на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), получения ответа в личном кабинете данного портала и замены «письменного обращения» на «обращение в письменной форме», однако почему-то лишь в частях первой и второй статьи 7 Закона № 59-ФЗ[6 - Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.08.2023. № 0001202308040085.]. Таким образом, законодатель уточнил один из каналов поступления обращений в форме электронного документа, чего, однако, не сделал в отношении письменных обращений. К тому же, исходя из текста измененного закона теперь непонятно какой из двух содержащихся в нем терминов «письменное обращение» или «обращение в письменной форме» является верным, так как упоминаются в нем оба. В 2024 году существенно изменен и порядок подачи и предоставления ответа на обращение в форме электронного документа, введена обязательная идентификация и (ли) аутентификация граждан.
Вместе с тем, принятый в 2006 году Закон № 59-ФЗ со всеми внесенными в него за эти годы изменениями и дополнениями сегодня является действующим и регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Регионам России предоставлено право устанавливать в своих нормативных правовых актах лишь положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, не меняя при этом установленный на уровне Федерации порядок.
Цель подготовки настоящего научно-практического комментария заключается в создании удобного настольного методического пособия, содержащего не только нормы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, данные сложившейся судебной практики (к сожалению, не всегда размещенной в открытом доступе), методических рекомендаций, мнения ученых, выраженные в научных публикациях, практические рекомендации по реализации конституционного права на обращение для граждан, студентов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих органов публичной власти, в том числе должностных и иных уполномоченных на рассмотрение обращений лиц, юристов и адвокатов.
Находясь по разные стороны, авторы обращений, муниципальные и государственные гражданские служащие, юристы, представляющие интересы в суде, как свои, так и своих работодателей и доверителей, адвокаты видят работу с обращениями, безусловно, по-разному. И здесь важно помнить, что гражданин имеет право не обладать правовыми познаниями, а вот должностное лицо органа публичной власти по вопросам своей компетенции такого права не имеет. Рассматривая обращения граждан, следует помнить, что в каждом из них содержится жизненная история конкретного гражданина, его попытка добиться справедливости и решить свою проблему, то есть реализовать и защитить свои конституционные права. Безусловно, встречаются случаи, когда гражданин злоупотребляет своим правом. Часто после прочтения обращения, рассматривающего его переполняют эмоции и желание помочь гражданину, однако изучив прилагаемые документы и материалы и получив информацию от органа публичной власти, становится ясно, что жалобы – просто стиль его жизни. Очень важно за такими обращениями не пропустить обращение того, кто действительно нуждается в помощи и тех, кому вы в силах помочь.
Безусловно, граждане не всегда воспринимают ситуацию объективно, редко обладают юридическими познаниями и их видение может существенного отличаться от видения тех, кто рассматривает обращения и принимает по ним решения. Именно поэтому в Законе № 59-ФЗ закреплено требование всестороннего, объективного и в срок рассмотрения обращения, а ответ на обращение гражданина нужно формулировать так, чтобы гражданину были понятны разъяснения должностного лица и нормативно-правовое обоснование конкретного ответа.
Гражданам в свою очередь важно понимать, что имеет значение не количество направленных обращений в различные органы и различным должностным лицам публичной власти, а качество обращения, ведь в конечном счете все обращения, направленные разным адресатам, в итоге поступят в один орган публичной власти согласно компетенции, где уполномоченные лица примут по нему решение. Поэтому, насколько это возможно, нужно «очистить» обращение от излишних эмоций, обвинений и уж тем более оскорблений тех, кому пишете, угроз и постараться максимально кратко изложить суть предложения, заявления или жалобы, привести свои доводы и аргументы, если возможно, но совершенно не обязательно, нормативно обосновать свою просьбу, предложение, и приложить к обращению имеющиеся копии документов и материалов. И самое главное, чтобы оперативно решить свой вопрос, нужно правильно определить орган или должностное лицо, к компетенции которого относится решение поднятых в обращении вопросов. Не стоит сразу писать Президенту или Председателю Правительства, в законодательные органы власти и их председателям, важно начать с компетентного органа и должностного лица, и если их ответ не удовлетворил, то, в идеале, тогда уже в порядке подчиненности «подниматься вверх». Так обращение будет максимально эффективным и действенным. Хотя не будем отрицать, что обращения к высшим должностным лицам, сенаторам Российской Федерации и депутатам различных уровней часто бывают весьма эффективны, но шансов на такой эффект будет значительно больше, если прослеживается путь стараний гражданина сначала решить вопрос на местном уровне.
Важно помнить, что так или иначе государственная машина представляет собой единую систему, теперь еще и закрепленную в Конституции. В этой связи не стоит высказывать в обращении сомнения в компетенции рассматривающего обращения и его здравомыслии, требовать его проверки и увольнения, угрожать обращениями в высокие инстанции и суды, СМИ и размещением ответов в социальных сетях. Все это право гражданина и рассматривающие обращения прекрасно об этом знают. Но в таких ситуациях скорее выразят солидарность со своими коллегами, чем с жалующимся. Вот почему нужно не угрожать и пугать, а грамотно действовать и бороться за свои права и свободы.
Стоит отметить, что в значительном количестве обращений граждан, поступающих в соответствующие органы и соответствующим должностным лицам публичной власти, не ставятся вопросы, не формулируются какие-либо предложения, а выражаются мнения, в том числе критические, по различным вопросам. И здесь важно понимать, что у органов публичной власти отсутствует обязанность принятия таких предложений и учета мнений. Для предложений создан специальный ресурс Российской общественной инициативы (http://www.roi.ru), а мнения без отражения их влияния на восстановление конкретных нарушенных прав никак не помогут в достижении намеченной цели.
Отмечая особую роль обращений граждан в органы публичной власти невозможно не коснуться статистики. Так, только за 2023 год Президенту Российской Федерации поступило 926 130 обращений[7 - Информационно-статистические обзоры рассмотренных обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ // URL: http://letters.kremlin.ru/digests (дата обращения: 30.03.2024).], в Правительство Российской Федерации 202 067 обращений[8 - Обзоры обращений – Правительство РФ // URL: http://services.government.ru/overviews/ (дата обращения: 30.03.2024).], в Государственную Думу 480 400 обращений[9 - Статистика обращений в Государственную Думу // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru/ru/stat_page/all/ (дата обращения: 30.03.2024).] без учета обращений, принятых в региональных приемных депутатов, в социальных сетях и мессенджерах, в Конституционный Суд РФ – более 12 000[10 - Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства // URL: https://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Report_2023.pdf (дата обращения: 17.05.2024).], Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации 97 721 обращение[11 - Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: https://ombudsmanrf.org/documents/ezhegodnye-doklady (дата обращения: 12.12.2024).]. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации только за I полугодие 2023 года рассмотрено более 1 млн. обращений[12 - Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=89584477 (дата обращения: 12.12.2024).].
Безусловно, такое количество обращений является значительным, и именно от их содержания зависит получит ли гражданин ответ по существу. Именно они обеспечивают устойчивую связь государства и общества, формирование и поддержание взаимного доверия, контроль за органами и должностными лицами публичной власти, охрану законности и защиту конституционного строя нашей страны.
Поскольку данный комментарий не содержит глоссария, следует отметить, что под термином «гражданин» учитывая нормы части 3 статьи 1 Закона № 59-ФЗ следует понимать:
– Гражданин Российской Федерации;
– Иностранный гражданин;
– Лицо без гражданства.
Под органом публичной власти в настоящем комментарии следует понимать государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации (часть 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ).
Наименование «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» приводится в соответствии со статьей 104 Конституции РФ[13 - В Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» используется «законодательный орган субъекта Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.12.2021. № 0001202112210031.].
Исторический экскурс
В Российском государстве предпосылки зарождения института обращения граждан просматриваются еще на рубеже XV – XVI вв., когда одной из форм реализации рассматриваемого права были сначала «жалобницы», «слезницы» на имя великого князя[14 - Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.], а затем челобитная – письменное или устное обращение, передаваемое лично, либо через должностное лицо при условии, что адресатом был сам государь. Правила подачи такого обращения были прописаны Иваном III[15 - Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России / Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011. № 12. С. 16.] в Судебнике 1497 года, которым закреплялась не только возможность самой подачи обращения (челобитной), но и был введен порядок их рассмотрения, и, если это было необходимо, передачи по инстанциям[16 - Комментарии к Судебнику 1497 г. // URL: http://vur-05-1.narod.ru/istotgp/kom1497.htm (дата обращения: 13.02.2023).]. В период правления Ивана IV (Грозного) жалобы рассматривались в организованных для этого челобитных избах[17 - Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.]. Это свидетельствует о том, что затронутый порядок начал свое образование намного раньше, чем в свет вышли такие источники права, как конституции и другие источники государственного значения.
В 1649 году в Соборном Уложении царя Алексея Михайловича Романова закреплена возможность обратиться к царю только, если у челобитчика отказались принять жалобу или ее невозможно разрешить приказом, а также установлена ответственность в случае недобросовестного поведения обращающегося[18 - Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 6 – 28.].
Важный этап в работе с обращениями граждан был связан с реформаторской деятельностью Петра I. Так, в 1720 году специальным документом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя: их нужно было писать на гербовой бумаге и людям разных сословий следовало подписываться полным именем и фамилией. Глава XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» была посвящена приему устных прошений и порядку работы с ними[19 - Генеральный регламент или Устав от 28.02.1720, по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют. Реформы Петра I. Сост. Лебедев В.И. Сборник документов. М.: Гос. соц. – эк. изд-во, 1937. С. 108–135.]. Петр I учредил при Сенате для приема челобитных специальную должность генерала-рекетмейстера[20 - Корякин В.М. Работа с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: За права военнослужащих, 2007. 239 с.]. Обязанностью этого лица являлось рассмотрение полученных челобитных и только после этого они могли быть поданы на Высочайшее имя. Но подача жалоб и прошений непосредственно царю (а с 1721 года императору), минуя соответствующие инстанции, продолжалась, что привело к негодованию Петра I и установлению за это сурового наказания. В указе 1722 года отражено, что челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не давая нигде покою»[21 - Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 86.].
В XVIII веке делопроизводство по обращениям граждан на Высочайшее имя продолжало совершенствоваться. При императрице Елизавете Петровне в 1743 году был создан отдел прошений. В июне 1763 года Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя[22 - Манифест 1763 г. «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» / Российское законодательство X–XX в. в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1988. С. 315–316.]. Это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу и регулировал их рассмотрение не отдельным лицом, а всей системой государственного управления. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. В апреле 1785 года была подписана «Жалованная грамота дворянству», в соответствии с которой дворянам жалобы следовало направлять Императорскому Величеству и в Сенат, а прошения о своих нуждах и пользах – генерал-губернатору и губернатору[23 - Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 5. отв. ред. Е.И. Индова / Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. 527 с.]. Право крестьян жаловаться на помещиков при этом было ограничено. В 1786 году были введены новые правила составления всеподданнейших жалоб, в том числе произошла замена слов в прошениях: вместо «бьет челом» требовалось писать «просит имярек», «челобитные» были заменены на «прошения».
В XIX веке важные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены Манифестом «Об образовании Государственного совета»[24 - Российское законодательство X–XX вв. в 9 Т. Т. 6. отв. ред. О.И. Чистяков / Законодательство первой половины XIX в. М.: Юридическая литература, 1988. С. 78.], разработанным в январе 1810 года М. М. Сперанским – госсекретарем императора Александра I. В Государственном совете было создано специальное подразделение – Комиссия прошений, которая принимала обращения от представителей дворянского сословия на Высочайшее имя и рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
В 1890 году указом Николая II Комиссия прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее имя. Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената, к компетенции которого относилось рассмотрение жалоб и прочих дел на местах.
Только за период 1895–1899 годов в Канцелярию подано 9 267 прошений, из них 74 % составили просьбы о назначении пенсий и пособий за службу, 6 % – просьбы о сложении казенных недоимок, 4,5 % – просьбы о даровании различных служебных преимуществ[25 - Ремнев А.В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. 1998. С. 17–35.].
Вследствие неблагоприятной внутриполитической обстановки 18 февраля 1905 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение видовъ и предложений, поступающих на Высочайшее имя, чтобы «облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными»[26 - Именной Высочайший указ от 18.02.1905 / Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. СПб: Издание Юридического книжного склада Право, 1909. С. 18.]. Указ разрушал прежнюю сословную систему подачи обращений и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.
В 1917 году произошла Октябрьская революция, которая в корне изменила жизнь в России. В 1918 году для приема обращений граждан открылись приемные высших органов государственной власти – ВЦИК РСФСР, ЦИК СССР, ВС СССР и РСФСР. Одним из первых актов, определявшим работу с обращениями граждан, можно считать Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 года, провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления законных требований (пункт 3)[27 - Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.]. В 1919 году на основании Декрета ВЦИК[28 - Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. М.: Упр. делами Совнаркома СССР, 1943. С. 177–178.] основная работа по рассмотрению жалоб и предложений была возложена на Бюро жалоб при Наркомате государственного контроля, которое своими действиями способствовало защите интересов трудящихся. В этом же году был принят Декрет СНК РСФСР, предписывающий не допускать волокиту[29 - Декрет СНК РСФСР от 30.12.1919 «Об устранении волокиты» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1920. № 1–2. Ст. 7.].
Следует особенно отметить отсутствие в первых советских конституциях права граждан на обращение.
Большую роль в работе с обращениями граждан сыграла организованная в том же году Приемная «Всесоюзного старосты» М. И. Калинина – Председателя ВЦИК и Председателя Президиума ВС СССР. Два раза в неделю Калинин сам принимал посетителей. Он считал политически важным делом рассмотрение жалоб и предложений трудящихся, правильное и быстрое решение вопроса одного человека или коллектива скоро становилось известным в их городе или деревне, а это вызывало уважение и доверие людей к власти. Приемная начинала свою работу с очень скромных показателей: в 1919 году в среднем в день поступало 7–8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М. И. Калинина росло, так в 1923 году оно достигло 27 142, в 1924–44 268, в 1925–48 381, в 1926–62 057, в 1927–72 754, в 1928–124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М. И. Калинину достигало более 500, а число посетителей в Приемной порой доходило до 450–500 человек. Тематика обращений граждан была разнообразная, просьбы носили как общественный, так и личный характер. К первой группе относились обращения по вопросам медицинской помощи населению, нарушения законности в деятельности правоохранительных органов, обеспечения граждан продовольственными и промышленными товарами и т. д. В личных обращениях часто говорилось о тяжелом материальном положении семей, были просьбы о переселении людей из бараков и многое другое. Калинин любил повторять: «Я по обращениям в мою Приемную всегда могу сказать, какие вопросы сейчас стоят остро. На материалах Приемной можно писать историю»[30 - Рудяк Б.М. Материалы приемной М.И. Калинина – источник для изучения истории советского общества // Вопросы теории. 1957. № 2. С. 123.].
Действительно, жалобы людей поднимали широкий круг проблем, и в них отражалась реальная жизнь государства. Вопросы нужно было решать немедленно, чтобы человек не разочаровался в новой власти и новом социалистическом строе. Работники Приемной часто выезжали по разным адресам для проверки жалоб, понимая, что на месте гораздо легче разобраться в спорном деле. За годы существования Приемной М. И. Калинина вплоть до 1946 года в нее обратилось около восьми миллионов человек. За это время на личном приеме у Михаила Ивановича и его ближайших помощников побывал каждый восьмой гражданин.
В начале 1930-х годов порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР. Были утверждены сроки рассмотрения претензий: в краевых органах срок устанавливался не более месяца со дня подачи жалобы, на рассмотрение жалоб красноармейцев – не более 15 дней, в районных и городских органах соответственно – 20 и 7 дней. Важную роль в решении этого вопроса сыграло постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»[31 - Постановление ЦИК СССР от 14.12.1935 «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» // СЗ СССР. 1936. № 31. Ст. 274.], впоследствии утвержденное постановлением ЦИК СССР от 13 января 1937 года[32 - Постановление ЦИК СССР от 13.01.1937 «Об утверждении постановлений, принятых в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и подлежащих утверждению 3 сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 7 созыва» // СЗ СССР. 1937. № 7. Ст. 24.], в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами.
Каждое новое десятилетие приносило свои события и проблемы, менялись условия жизни и законы. Институт обращений граждан в стране продолжал развиваться. В послевоенный период много просьб приходило от участников Великой Отечественной войны. Часто речь шла о восстановлении утерянных документов, о предоставлении жилья, что актуально и сегодня в связи с проведением в СВО.
В 1950-е годы в Приемной Президиума ВС на личном приеме побывало 124 тыс. человек, а по почте было получено более 280 тыс. заявлений, в которых встречались просьбы людей о помиловании, о снятии судимости, об определении группы инвалидности, о трудоустройстве и прописке, поступала и критика в адрес политической и избирательной системы общества, игнорировать которую было невозможно.
После разбора полученной от населения информации в государственных постановлениях неоднократно подчеркивалось, что работа с обращениями граждан является важнейшей формой укрепления связей государственных организаций с людьми, средством формирования общественного мнения, источником того, что конкретно волнует человека.
В 1956 году отделом писем ЦК КПСС для высшего руководства (министров и заведующих отделов) началась подготовка обзоров писем трудящихся, раскрыв остроту вопросов бандитизма, отсутствия рабочих мест, преступности и запойности общества, и тем самым активизировав количество писем и звонков жалующихся[33 - Жирнов Е. Беспрерывно звонят ответственным работникам // Коммерсантъ Власть. 25.09.2006. № 38. С. 66.]. В принятом в 1958 году постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся» раскритикована проводимая советскими органами работа по рассмотрению жалоб и озвучены варианты устранения имеющихся недостатков. Этому предшествовало высказывание В. И. Ленина «обязательно приучить население к тому, что дельные жалобы имеют серьезное значение и приводят к серьезным результатам»[34 - Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.12.1963 № 18 «О мерах по дальнейшему улучшению рассмотрения жалоб и заявлений граждан по судебным делам» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924–1963, 1964.]. В 1960 году ЦК КПСС и Совмин СССР приняли постановление «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан», в котором особенно отмечается поступление жалоб на избыточное требование от граждан различных документов, осуждается бюрократизм и волокита, а также даются конкретные указания по их устранению[35 - Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.02.1960 № 231 «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» // СП СССР. 1960. № 6. Ст. 33.]. А в 1967 году ЦК КПСС издается постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», в котором обращается внимание на необходимость контроля за соблюдением исполнения законов и рассмотрением обращений граждан, отмечается, что в своих письмах, адресованных в партийные, советские, профсоюзные и хозяйственные органы, трудящиеся поднимают вопросы, имеющие важное политическое и народнохозяйственное значение, вносят предложения об улучшении работы промышленных предприятий, транспорта, сельского хозяйства, учреждений культуры и искусства, торговли, общественного питания, коммунально-бытового обслуживания населения[36 - Постановление ЦК КПСС от 29.08.1967 «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» // Северная Новь. 21.09.1967. № 111 (3009). С. 1.].
12 апреля 1968 года был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (далее – Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»)[37 - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144.], впоследствии утвержденный Законом СССР от 26 июня 1968 года № 2830-VII[38 - Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 27. Ст. 237.] (с последующими изменениями), который закреплял правила и сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций, и действовал вплоть до вступления в силу в 2006 году Закона № 59-ФЗ.
Конституция СССР 1977 года закрепила право на обращение, и оно стало конституционным правом советских граждан. В статье 49 говорилось, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[39 - Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.], таким образом, непосредственно участвуя в делах этих организаций.
В период перестройки начались процессы обновления всех сфер жизни: создавались новые политические и общественные организации, совершенствовалось делопроизводство в области обращений в органы власти, учитывались предложения и идеи активных граждан и коллективов. Позже Верховный Совет РСФСР поддержал подобные начинания «Декларацией прав и свобод человека и гражданина», в которой сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок»[40 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.].
Весьма интересным представляется постановление Пленума Верховного Суда СССР «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику»[41 - Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3.], где не только обращалось внимание на необходимость повышения роли судов в вопросах нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, но и рекомендовалось судам придавать широкой огласке судебные процессы по вопросам преследования граждан за критику, а виновных в ущемлении прав граждан в связи с критикой привлекать к уголовной ответственности.
В 1988 году в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР вводится новая глава 24.1 «Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан»[42 - Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137.], которая в апреле 1993 года меняет свое название на «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан»[43 - Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 03.06.1993. № 22. Ст. 787.].
Практически одновременно с этим, ранее действующий Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[44 - Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.] утрачивает силу в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[45 - Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1993. 12 мая. № 89.], действовавшим вплоть до принятия в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
12 декабря 1993 года с принятием новой, ныне действующей Конституции Российской Федерации[46 - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.07.2020.] право граждан на обращение прямо закреплено в статье 33: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Также через обращения в государственные органы граждане России могут реализовать закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации право участвовать в управлении делами государства. Таким образом, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.
Вслед за этим, особое внимание обращениям граждан решено уделить на высшем уровне, так в мае 1995 года в Администрации Президента Российской Федерации небольшой по численности Отдел писем и приема граждан был преобразован в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан[47 - Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1995. 26 мая. № 101.], которое в феврале 2010 года преобразовано в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций[48 - Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // СЗ РФ. 22.02.2010. № 8. Ст. 838.].
Уже в июле 1995 года к обязанностям гражданского служащего, закрепленным в федеральном законодательстве, отнесено своевременное рассмотрение, включая принятие по ним решений, обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения[49 - См.: Статья 10 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.].
Развитию института обращений граждан в органы местного самоуправления послужило принятие в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[50 - Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // СЗ РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.], предусматривающего как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, так и обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривать обращения в 30-дневный срок и давать на них ответ по существу. К 1999 году в субъектах Российской Федерации было принято 38 региональных законов о порядке рассмотрения обращений граждан[51 - Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.]. Вопросу обращений граждан в органы местного самоуправления уделена статья 32 в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[52 - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт. № 202.], однако в ней не приводится собственного правового регулирования.
В июне 1996 года Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным в целях налаживания конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами, обеспечения более эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина издается указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации»[53 - Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2998.], в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации образовывают комиссии по правам человека субъектов Российской Федерации, и таких комиссий было создано 63[54 - См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 23.04.1997. № 4/45.]. Данные комиссии анализировали поступающие обращения граждан и содержащуюся в них информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обобщали ее и доводили до сведения главы субъекта Российской Федерации.
В апреле 1998 года издается Указ Президента Российской Федерации «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан»[55 - Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1998. 24 апр. № 80.], в соответствии с которым Правительство Российской Федерации создало отдел по работе с обращениями граждан, рассматривающий обращения в рамках выделенной компетенции.
Вопрос принятия федерального закона об обращениях граждан поднимался в Государственной Думе на всем протяжении 1996–2006 годов сначала депутатом В. И. Зоркальцевым, когда 15 ноября 1996 года Государственная Дума даже приняла соответствующий закон, который в последствии был отклонен Советом Федерации, доработан, но не подписан Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным с формулировками о противоречии закона нормам Конституции Российской Федерации и в связи наличием в тексте противоречий. Попытка преодоления вето Президента также не принесла успеха, и 21 декабря 1999 года Б. Н. Ельцин вновь отклонил закон.
Различными депутатами Государственной Думы, среди которых были К. В. Ветров, Б. А. Виноградов, Е. Ф. Лахова, А. Н. Хайруллин, в Государственную Думу вносились законопроекты о порядке рассмотрения обращений граждан, однако дальше рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы данные инициативы не проходили, и возвращались на доработку их инициаторам.
В начале 2006 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[56 - Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 5 мая. № 95.]. В пояснительной записке к законопроекту № 263597–4 отмечено: «Законопроект содержит исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности, обращения, содержащие вопросы, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. В законопроекте устанавливается обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц рассматривать поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, принимать по ним необходимые решения, организовывать личный прием граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан. Обращения должны рассматриваться в установленные законопроектом сроки. Положения о сроках работы с обращениями граждан сформулированы таким образом, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица имели возможность самостоятельно сократить срок рассмотрения обращений, однако произвольное его увеличение без внесения изменений в федеральный закон неправомерно»[57 - СОЗД ГАС «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/263597-4 (дата обращения: 24.12.2024).].
В своем заключении на законопроект, данном до внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации предложило увеличить срок рассмотрения обращений с предлагаемых законопроектом 15 дней до 30 дней, а в исключительных случаях – с предлагаемых законопроектом 30 дней до двух месяцев, поскольку именно эти сроки, как показывает практика, являются оптимальными и достаточными для наиболее полного рассмотрения обращения гражданина.
Правовое управление Государственной Думы в своем заключении к первому чтению помимо юридико-технических замечаний:
– обращало внимание на необходимость раскрыть в законе определения понятий «должностное лицо», «государственные органы», ввиду того, что указанные понятия для целей разных законов определяются по-разному;
– предлагало уточнить пункт 3 части 1 статьи 5 проекта, предусматривающий нерассмотрение обращений граждан, содержащих клевету, оскорбления и угрозы, поскольку определить, является ли то или иное высказывание клеветой, оскорблением или угрозой, может только суд;
– обращало внимание, что не у всех указанных органов есть «руководители». Так, например, в представительных органах государственной власти, представительных органах местного самоуправления существует должность «председатель», которая по объему полномочий не соответствует категории «руководитель»;
– предлагало уточнить положение статьи 4 законопроекта о том, что положения закона не распространяются на обращения граждан, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном не только федеральными законами, но и федеральными конституционными законами (например, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»);
– указывало на необходимость либо исключить порядок рассмотрения обращений в органы местного самоуправления из текста законопроекта, либо внести соответствующие изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
– указывало, что в законопроекте не содержится положений, определяющих, кто дает ответ на письменное обращение гражданина.
В заключении ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций указано: «Положительным моментом является то, что законопроектом четко регламентируется обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц объективно и своевременно рассматривать поступившие обращения граждан в соответствии с их компетенцией, принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан».
Комитет-соисполнитель по законопроекту (по конституционному законодательству и государственному строительству) в заключении указал: «Законопроект направлен на урегулирование правоотношений, возникающих в процессе реализации гражданами Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав на их коллективные и индивидуальные обращения в государственные органы. В настоящее время указанные правоотношения регулируются Указом Президиума Верховного Совета СССР (с последующими изменениями и дополнениями) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[58 - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу).]. За время, прошедшее с момента внесения последних изменений и дополнений в названный Указ в 1988 году, он устарел, и в настоящее время его применение сопряжено с определенными трудностями. Предложенный федеральный закон направлен на учет изменений, произошедших за названный период в общественной жизни и в законодательстве, и будет служить улучшению механизма реализации прав и законных интересов граждан. Исходя из этого Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству концепцию законопроекта поддерживает».
При этом оба комитета Государственной Думы отметили необходимость доработки законопроекта ко второму чтению, и часть из их замечаний впоследствии была учтена.
После вступления в силу Закона № 59-ФЗ, изменения в него вносились не слишком часто: в 2010, 2013, 2014, 2015, 2017 и 2018 годах, и не являлись существенными. Однако в 2023 и 2024 годах ситуация изменилась и законодатель решил привнести существенные изменения в порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них. Теперь их можно подавать при условии прохождения обязательной идентификации и (или) аутентификации гражданина с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), иных информационных систем органов публичной власти и официальных сайтов данных органов. Подробнее об этом в тексте настоящего научно-практического комментария.
Статья 1. Сфера применения Федерального закона
1. Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Безусловное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина является одним из главных критериев развития России.
Имея верховенство в законодательной ветви и прямое действие (статья 15 Конституции Российской Федерации), Конституция Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и посредством направления индивидуальных и коллективных обращений (статья 33 Конституции Российской Федерации). По факту реализация данного права ложится в основу двух важнейших норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, – «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2) и «…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3).
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» статьи 72).
Именно обращения граждан к субъектам публичной власти являются главным средством защиты и реализации их прав[59 - Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.]. Они способствуют выявлению ошибок и укреплению законности, получению информации о степени удовлетворенности граждан действиями органа или должностного лица, обеспечивают обратную связь, повышают эффективность работы органов власти и должностных лиц[60 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.].
А. В. Минашкин в своем исследовании справедливо указывает, что обращения граждан являются значимым источником информации, которая необходима для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства[61 - Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37.].
Однако, нормы современной Конституции Российской Федерации гарантируют лишь право на обращение, в то время как, например, нормы статьи 49 Конституции СССР 1977 года более полно раскрывали данное право и гарантировали обязательность рассмотрения обращения, ответа на него и принятия мер в установленные сроки. Сегодня эти пробелы восполняет Закон № 59-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данный закон определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан[62 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 24.12.2024).].
Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм, предусмотренных Законом № 59-ФЗ, выступает их двойная природа – реализация конституционного права граждан на обращение, регулируемая нормами конституционного права, и процедура рассмотрения обращений граждан, относящаяся к административно-правовому регулированию.
2. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 1 статьи 3.
Такими актами в частности являются федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» (глава V)[63 - Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Рос. газ. 1994. 23 июля. № 138–139.], «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (глава 3)[64 - Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.], Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» (статья 42.3)[65 - Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-I (в ред. от 05.12.2022) «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 766.], федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» (глава 6)[66 - Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ (в ред. от 24.07.2023) «О гражданстве Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.04.2023. № 0001202304280013.], «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 10)[67 - Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.02.1992. № 8. Ст. 366.], «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (статья 9)[68 - Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 18.03.2020. № 0001202003180028.], «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» (статья 7)[69 - Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2018. № 000120181228003.], «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (статья 21)[70 - Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2759.], «О полиции» (статья 12), «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (глава 2.1), «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (глава XI.2)[71 - Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Рос. газ. 2002. 13 июля. № 127.], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (статья 18) и др.
При этом, в случае поступления обращения, подлежащего рассмотрению другим органом в соответствии с его компетенцией, подлежат применению нормы части 3 статьи 8 Закона № 59-ФЗ о направлении такого обращения по компетенции с уведомлением об этом гражданина (пункт 3 статьи 5, пункт 5 части 1 статьи 10 Закона № 59-ФЗ).
Следует учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан по вопросам, разрешение которых подведомственно судам, определен кодифицированными нормативными правовыми актами: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – ГПК РФ)[72 - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – АПК РФ)[73 - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Рос. Газ. 2002. 27 июля. № 137.], Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ)[74 - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 2001 22 дек. № 249.] и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)[75 - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.03.2015. № 0001201503090041.]. Суды Российской Федерации самостоятельны и независимы[76 - Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Рос. газ. 1997. 6 янв. № 3.], а обращение к судьям по находящимся у них в производстве делам возможно только в процессуальном порядке, иное преследуется по закону[77 - Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газ. 1992. 29 июля. № 170.].
Рассмотрим ряд законов более детально. Так, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон «О прокуратуре Российской Федерации») закреплено, что органы прокуратуры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами и опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (пункт 3 статьи 1), в соответствии со своими полномочиями разрешают заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (статья 10). В соответствии с пунктом 3 статьи 1, статьями 3, 10, 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью судов и их должностных лиц, не разъясняют принятые ими решения и не дают консультаций по применению действующего законодательства, а рассматривают обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»[78 - Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Рос. газ. 2010. 30 дек. № 296.] и части 1 статьи 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на следователя и (или) прокурора с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» прямо не определяет форму обращения к Уполномоченному, однако при детальном изучении текста закона, официального сайта Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сложившейся практики следует вывод о его работе только с письменными и электронными жалобами граждан (даже во время личного приема), так как требование о приобщении копий принятых по жалобе решений является обязательным. Возможно, это обусловлено тем, что согласно статье 16 данного специального закона Уполномоченный рассматривает жалобы на действия или бездействие государственных или муниципальных органов и служащих, но только после того, как заявитель уже обратился в судебные или административные инстанции и остался недоволен результатом. Главное отличие жалобы к Уполномоченному от обращения в органы публичной власти в понимании Закона № 59-ФЗ заключается не только в невозможности подать жалобу сразу Уполномоченному, не пройдя этапы судебного или административного обжалования и за пределами срока в один год, но и в том, что принятое по жалобе к Уполномоченному решение является безапелляционным, а также невозможность обжаловать ему решения парламентских структур[79 - Степкин С.П. Внесудебная защита прав граждан: важность и проблемы эффективной деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина. 2024. № 6 (118). С. 138–144.].
В соответствии с 29-й статьей, Уполномоченный обладает правом подавать иски в судебные инстанции для охраны нарушенных прав и свобод конкретного лица или неограниченного круга лиц, выраженных вследствие решений или действий (бездействия) со стороны органов и должностных лиц публичной власти. Безусловно, рассмотрение такого иска осуществляется на основании тщательного анализа представленной жалобы и с учетом особого конституционно-правового статуса Уполномоченного. При этом, как отмечается в специальной литературе, суды часто не находят оснований для пересмотра решений по жалобам Уполномоченного[80 - Матейкович М.С. Романчук И.С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 51.], и здесь приходится довольствоваться такими показателями, так как отмена даже одного неправомерного решения это уже достижение и часто спасенная судьба человека.
Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», регулирующий отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами, владельцами агрегаторов информации о товарах (услугах), устанавливает отдельный порядок предъявления требований потребителей, а также сроки удовлетворения отдельных требований потребителя (рассмотрения претензий потребителя). Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов[81 - Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст. 3168.], принятые Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации[82 - Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.], устанавливают особый порядок рассмотрения жалоб (заявлений, требований и претензий) потребителя (пользователя) данного вида услуг.
Обращения, в которых граждане запрашивают предоставление информации о деятельности органа, следует рассматривать как запросы, с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Закон об обеспечении доступа к информации)[83 - Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 13 фев. № 25.]. В целях реализации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данные органы принимают регламенты, утверждая перечень информации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Так, например, Правительство Российской Федерации установило для себя и для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, перечни информации, размещаемой в сети «Интернет»[84 - Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 30.11.2009. № 48. Ст. 5832.]. Аналогичный перечень утвержден Государственной Думой[85 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2009 № 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.2009. № 52 (ч. I). Ст. 6487.]. В этом случае орган вправе дать гражданину ссылку на ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», предложив гражданину ознакомиться с интересующей его информацией на нем. Запрашивая копии каких-либо документов, необходимо учитывать сроки хранения данных документов, установленные Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения[86 - Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.02.2020.], а также подлежат ли данные документы архивному хранению в соответствии с законодательством Российской Федерации[87 - Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.].
3. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Данная норма взаимосвязана с частью 1 статьи 3 Закона № 59-ФЗ и приравнивает права иностранных граждан и лиц без гражданства в рассматриваемой сфере к правам гражданина Российской Федерации, что вполне укладывается в правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, о равных правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» (далее – Закон о государственном языке)[88 - Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.06.2005. № 23. Ст. 2199.] и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 68) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, он подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений[89 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
С учетом норм Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» (далее – Закон о языках народов РФ)[90 - Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740.], Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения вне зависимости от места проживания. Иными словами, народы Российской Федерации вправе обращаться в органы власти и к должностным лицам на своем народном языке, и если в местах их проживания таким языком, как правило, владеют, то на федеральном уровне и в других субъектах Российской Федерации работа с таким обращением становится крайне затруднительной.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона о государственном языке, обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений подлежит именно русский язык, а не какой-либо иной.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый – это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй – это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации[91 - Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[92 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 дек. № 256.], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве[93 - См.: Федеральный закон «Об исполнительном производстве».] и статье 15 Закона о языках народов РФ[94 - См.: Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».].
Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации[95 - См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».].
Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод[96 - Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, август, 2018, Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Данная норма была изменена Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[97 - Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 08.05.2013. № 0001201305080015.] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием Конституционным Судом Российской Федерации взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации[98 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 2) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.
Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан[99 - Постановление ЕСПЧ от 10.06.2010 «Дело «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah's Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» (жалоба № 302/02) // Российская хроника Европейского Суда. 2011. № 2, Постановление ЕСПЧ от 01.10.2009 «Дело «Кимля и другие (Kimlya and others) против Российской Федерации» (жалобы №№ 76836/01 и 32782/03) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2010. № 4. С. 3, 36–54, Постановление ЕСПЧ от 17.02.2004 «Дело «Маестри (Maestri) против Италии» (жалоба № 39748/98), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.].
Положения Закона № 59-ФЗ распространены также на юридические лица и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.
И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке[100 - Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78.].
Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия[101 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2010. № 3, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Рос. газ. 1998. 28 мая. № 101, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Рос. газ. 2005. 28 дек. № 293.], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство[102 - Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.].
Основываясь на сложившейся судебной практике нормы Закона № 59-ФЗ распространяются на Пенсионный фонд Российской Федерации[103 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»[104 - Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020).], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО[105 - Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 29.06.2018. № 0001201806290001.], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам[106 - Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).], транспортное обслуживание населения[107 - Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ[108 - Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[109 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ[110 - Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, обладающего конституционным правом на обращение в органы публичной власти и их должностным лицам, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу[111 - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 106.]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[112 - Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газ. 1999. 8 июля. № 130.] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)[113 - Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.]. Таким образом, сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы не являются субъектами (адресатами) Закона № 59-ФЗ. Однако, региональные депутаты в ряде субъектов Российской Федерации (например, Камчатский край, Новосибирская, Тамбовская и Ульяновская области) к субъектам Закона № 59-ФЗ отнесены, что прямо указано в законах об их статусе[114 - См.: Часть 2 статьи 11 Закона Камчатского края от 08.02.2012 № 8 «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края» // Официальные ведомости. 14.02.2012. № 42–49, часть 1 статьи 9 Закона Новосибирской области от 25.12.2006 № 81-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 05.01.2007. № 1, статья 8 Закона Тамбовской области от 21.01.1995 № 13-З «О статусе депутата Тамбовской областной Думы» // Тамбовская жизнь. 27.01.1995. № 17–18 (20711–20712), часть 3 статьи 11 Закона Ульяновской области от 07.10.2002 № 045-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» // Народная газета. 10.10.2002. № 144 и др.].
При этом это вовсе не означает, что они игнорируют обращения других граждан. Эффективность обращений граждан к сенаторам Российской Федерации и депутатам Государственной Думы, как и обращений к высшим должностным лицам ярко проявила себя в период проведения СВО.
Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение[115 - См.: Статья 42 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Рос. газ. 1992. 8 фев. № 32.].
Статья 2. Право граждан на обращение
1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Право на обращение является конституционным правом граждан, принадлежащим им с рождения, оно неотчуждаемо, реализуется свободно и добровольно, является инструментом реализации политического права граждан на управление делами государства. Само являясь конституционной гарантией, право на обращение также гарантирует иные права[116 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310].
Оно закреплено также в статье 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина[117 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.], статье 19 и пункте 1 статьи 21 Всеобщей декларацией прав человека[118 - Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.], статье 19 и пункте «а» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах[119 - Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 28.04.1976. № 17. Ст. 291; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 40. Ст. 564.], части 3 статьи 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы[120 - Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Доступ из СПС СПС «Консультант Плюс: Версия Проф»(дата обращения: 14.05.2024).], статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод[121 - Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 04.11.1950, прекратила действие в отношении России с 16.03.2022) // СЗ РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163; Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.02.2023. № 0001202302280017.].
Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных)[122 - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Рос. газ. 2006. 29 июль. № 165.] операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно части 2 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)[123 - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.] лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени, лица, лишь передающие выраженную в надлежащей форме волю другого лица, не являются представителями.
Таким образом, лицо, обратившееся в интересах другого гражданина, чьи права и интересы нарушены, должно иметь достаточные полномочия действовать от имени гражданина, включая наличие документального подтверждения воли гражданина обратиться в конкретный государственный орган с конкретным вопросом. В связи с чем для представления интересов третьих лиц, в том числе в части подачи обращения и (или) получения ответа на него необходимо оформление доверенности, общие положения о которой регулируются статьей 185 ГК РФ.
Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично и обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа (с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), иных информационных систем и официальных сайтов органов публичной власти, позволяющих идентифицировать и (или) аутентифицировать граждан). При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан и ограничений, установленных нормами Закона № 59-ФЗ (например, обязательная идентификация и (или) аутентификация).
Следует учитывать, что право гражданина обращаться лично в органы публичной власти не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию (часть 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ).
Правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства[124 - Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: ИГП РАН, 1998. 255 с.], что также осуществлено посредством реализации конституционного права на обращение. Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение конкретных законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая инициатива[125 - Парламентаризм: учебник. Под ред. В.И.Добросоцкого. М.: Магистр, 2020. 264 c.].
В целях составления обращений граждане нередко прибегают к платным услугам многочисленных посредников, активно рекламирующих свои услуги, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Однако составление обращения часто производится такими организациями формально, и пользоваться данными услугами нецелесообразно, поскольку обращение гражданина производится в произвольной форме, требования к его нормативно-правовому обоснованию в Законе № 59-ФЗ также не содержатся.
Важно помнить, что статьями 6 и 6.1 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре)[126 - Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 5 июня. № 100.] единственной формой обращения адвоката в качестве представителя доверителя в конституционном и гражданском судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, является адвокатский запрос, но никак не направление обращений в органы публичной власти или перенаправление обращений в компетентные органы. Также следует иметь в виду, что действия адвокатов по рассылке обращений с дискредитирующей иных лиц информацией нарушают нормы подпунктов 1 и 4 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре и пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 2 статьи 5, подпункта 7 пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10, статьи 12 Кодекса профессиональной этики адвоката[127 - Кодекс профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) // Рос. газ. 2003. № 4.], за что предусмотрена ответственность вплоть до прекращения статуса адвоката (подпункты 2 и 2.1 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре, пункт 6 статьи 18 Кодекса).
В тоже время в целях составления сбалансированного обращения получить бесплатную консультацию граждане могут в региональных отделениях Ассоциации юристов России, а также, в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»,[128 - Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.11.2011. № 0001201111210005.] в юридических клиниках вузов юридического профиля, в том числе онлайн (список юридических клиник при крупнейших вузах страны с возможностью задать вопрос онлайн представлен на сайте правовой системы Консультант Плюс[129 - Бесплатная юридическая помощь. КонсультантПлюс – студенту и преподавателю // URL: http://www.consultant.ru/edu/highschool/urclinic (дата обращения: 19.08.2020).], список юридических клиник с возможностью личного приема представлен на сайте Центра развития юридических клиник[130 - Юридические клиники. Центр развития юридических клиник // URL: https://codolc.com/clinics (дата обращения: 19.08.2020).]). Список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, по адресам в конкретном субъекте Российской Федерации, представлен на официальных сайтах органов публичной власти.
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Данная норма о недопустимости нарушения прав и свобод других лиц взаимосвязана с частью 1 статьи 6 и частью 3 статьи 11 Закона № 59-ФЗ, в комментарии к которой более детально рассмотрен вопрос злоупотребления правом при обращении.
В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, статьями 1 и 10 ГК РФ, гражданин, осуществляя свои права, не должен нарушать права и свободы других лиц, должен действовать добросовестно и разумно. Недобросовестным поведением может быть признано очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения[131 - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2015 30 июня. № 140; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Несоответствующими действительности, порочащими честь и достоинство, признаются высказывания в обращении гражданина, выраженные в утвердительной форме при отсутствии надлежащих доказательств[132 - Апелляционное определение Ростовского областного суда от 18.12.2012 по делу № 33-14102/2012 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. В иных случаях суды в основном полагают, что обращения в уполномоченные органы не содержат информации о фактах, а отражают субъективное мнение граждан и носят предположительный характер, поскольку данные органы должны осуществить действия по проверке фактов, изложенных в обращении[133 - Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2005 по делу № А56-28924/04 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Вместе с тем под злоупотреблением правом в Законе № 59-ФЗ понимается лишь наличие в обращении оскорблений, угроз должностному лицу или членам его семьи (часть 3 статьи 11).
Следует учитывать, что гарантированные статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации права гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, тесно взаимосвязаны с фактом личного обращения гражданина, поскольку это является его частной жизнью, которую он в силу своей свободы не желает делать достоянием иных лиц.
Одной из форм недобросовестного поведения граждан является запись на все возможные дни личного приема должностными лицами, а также депутатами, сенаторами Российской Федерации, вследствие чего ограничивается возможность записи других граждан, удлиняется их очередь на прием и фактически возможности оперативно решить свой вопрос лишаются другие граждане. Имеются случаи и систематических неявок на прием, несмотря на предварительную запись[134 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.]. Безусловно, такие действия свидетельствуют о попытке нарушить права других лиц, однако именно органу, в котором осуществляется личный прием граждан, следует ограничивать запись таких лиц, предусмотрев данный порядок в своем нормативном акте.
Производство гражданином во время личного приема аудиозаписи, фото- и видеосъемки без согласия других граждан, реализующих свое право на личное обращение, недопустимо, так как это может повлечь обнародование и дальнейшее использование изображений, и тем самым нарушить право граждан на личную жизнь. Согласно части 1 статьи 152.1 ГК РФ обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. Однако прямого запрета на аналогичные действия в отношении должностных и иных уполномоченных лиц, обеспечивающих реализацию права граждан на личное обращение, законом не установлено. Исключения составляют лишь режимные объекты (например, здание Администрации Президента Российской Федерации), где аудиозапись, кино- фото- и видеосъемка запрещены в целях безопасности, а также объекты, где производство подобных действий запрещено положением о внутриобъектовом и контрольно-пропускном режимах (например, Приемная Государственной Думы). При этом запрет и ограничение фото- и видеосъемки не свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов гражданина, а также не препятствуют осуществлению прав и свобод гражданина[135 - Апелляционное определение Московского городского суда от 24.11.2017 по делу № 33а-5861 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Плата за рассмотрение обращений субъектами, поименованными в части 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, не взимается. Исключение составляют обращения к финансовым уполномоченным от лиц, которым уступлено право требования потребителя финансовых услуг[136 - См.: Часть 6 статьи 16 Федерального закона от 04.06.2018 № 123-ФЗ (в ред. от 12.03.2024) «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.06.2018. № 0001201806040039.].
Напротив, чтобы минимизировать траты граждан даже на отправку письменных обращений, при каждом органе публичной власти реализовано право граждан на подачу обращений в форме электронного документа с официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В этой связи пользоваться услугами многочисленных посреднических организаций, предлагающих за плату составление, отправку и рассылку обращений сразу в несколько органов, нет необходимости. Напротив, массовая рассылка обращения без учета вопросов ведения конкретного органа или должностного лица публичной власти лишь приведут к затягиванию решения вопроса и рассеиванию внимания к нему.
Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан
1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.
Как уже отмечалось, каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33 Конституции Российской Федерации). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)[137 - Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)[138 - Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)[139 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.]. Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации, но не Конституции.
В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[140 - Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в городе Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Ряд федеральных конституционных и федеральных законов, регулирующих правоотношения связанные с рассмотрением обращений граждан мы уже рассмотрели в комментарии к части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, поэтому в комментарии к настоящей статье дополнительно приведем акты органов публичной власти.
Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[141 - См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[142 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[143 - Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26.11.2014 № 357р-1 (в ред. от 08.08.2022) // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru (дата обращения: 25.12.2024).], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[144 - Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.07.2022 № 119р-1 // М.: Издание Государственной Думы, 2022. 192 с.], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[145 - См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[146 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[147 - Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17.02.2022 № 23рп-СФ «Об отверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета. 25.02–03.03.2022. № 7.].
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Законом «О прокуратуре Российской Федерации»[148 - Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.], Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации[149 - Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил как адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц[150 - Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 8.]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной, так как с одной стороны именно с учетом положений данной инструкции в органах прокуратуры рассматриваются все обращения граждан и данные органы открыто ссылаются на нее в ответах гражданам и перенаправляют обращения по компетенции в другие органы публичной власти, а с другой стороны ни для кого кроме работников прокуратуры она не должна иметь правовых последствий.
В Правительстве Российской Федерации правоотношения определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)[151 - Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 (в ред. от 18.11.2024) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.].
В Вооруженных Силах Российской Федерации такие правоотношения определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации[152 - Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18.08.2014 № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 17 окт. № 238.], в органах ФСБ России – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности[153 - Приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности» // Рос. газ. 2013. 4 дек. № 273.], в органах МВД России – Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[154 - Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Рос. газ. 2014. 14 нояб. № 260.], в Следственном комитете Российской Федерации – Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации[155 - Приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 6 марта № 48.], в арбитражных судах – разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)[156 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).].
Важно, что право устанавливать особый порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них с 30 марта 2025 года предоставлено федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность в области внутренних дел, обеспечения безопасности, внешней разведки и государственной охраны, что прямо закреплено в части 3 статьи 6 Закона № 59-ФЗ.
Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)[157 - Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации – Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации[158 - Приказ Минстроя России от 10.08.2016 № 557/пр «Об организации работы с обращениями граждан в Министерстве строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.12.2016. № 0001201612070011.], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации[159 - Приказ Минтруда России от 04.02.2015 № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.04.2015. № 0001201504090002.].
В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)[160 - Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.03.2006. № 17.], Уставом города Москвы (статья 65)[161 - Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. 15–21 августа. № 33.], а в части гражданской законодательной инициативы – Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[162 - Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.01.2003. № 5.].
Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»[163 - Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 10.12.2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7070.] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу[164 - См., например: Приказ МИД России от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Рос. газ. 2014. 19 фев. № 38.].
2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.
Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах[165 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 1) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.], в противном случае они подлежат признанию недействующими[166 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 № 64-Г09-3 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе определение содержания и объема дополняющих гарантий права граждан на обращение в законодательстве не приводится[167 - См.: Чуклин А.В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3–8; Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21–26.].
По состоянию на 2021 год из 85 субъектов РФ региональные законы приняты в 43[168 - Калашников С.В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 38.]. Однако, анализ региональных законов показал, что они устанавливают ограниченное дополнение федеральных норм, например, процедурные вопросы рассмотрения обращений (порядок работы с обращением), расширительное толкование терминов («коллективное обращение», «заявитель» и т. д.), уточнение способов подачи обращений (факсимильной связью, по телефонам доверия и «горячим линиям», телеграммой, в рамках видео приема), возможность возврата гражданину документов, направленных с обращением, по его заявлению или без такового, организацию и проведение личного приема (в т. ч. перечень лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке, требования к помещениям, порядок оповещения), безотлагательное рассмотрение отдельных обращений или предоставление ответа на обращение в более короткий срок. Лишь малая часть субъектов РФ вводит обязательную периодичность личного приема, выездные и тематические приемы. Ряд субъектов вместо принятия региональных законов отдают предпочтение регулированию актами главы региона или иных региональных органов власти. Об отсутствии обязанности устанавливать дополнительные гарантии свидетельствует и законодательная формулировка «могут устанавливать»[169 - Степкин С.П. Анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. Т. 64. № 4. С. 156–178.].
Вместе с тем, предоставление законодателем субъектам Российской Федерации возможности осуществления собственного правового регулирования в обозначенной сфере является очень прогрессивным и верным.
Так, право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют[170 - См.: Часть 4 статьи 15 Закона о языках народов РФ.] прямо предусмотрено в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.
Весьма показательным в этой части является действующая норма статьи 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона)[171 - Закон Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.
Часть 2 статьи 65 Устава г. Москвы[172 - Закон города Москвы от 28.06.1995 (в ред. от 28.12.2022) «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. № 33.] дополняет регулирование, помимо федерального и регионального законов, актами местного самоуправления. А в соответствии со статьей 8 Устава Нижегородской области дополнительные гарантии могут устанавливаться региональными законами и иными нормативными правовыми актами, при этом обязанность рассматривать обращения граждан возложена также на депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области[173 - Устав Нижегородской области от 30.12.2005. № 219-З (в ред. от 02.12.2022) // Правовая среда. 18.01.2006. № 3(676).].
В Московской области региональным законом предусмотрена возможность подачи устных обращений по «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению[174 - Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (в ред. от 06.06.2018) «О рассмотрении обращений граждан» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 11.10.2006. № 189.]; в Воронежской области обращение может быть подано во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан[175 - Закон Воронежской области от 19.10.2009 № 125-ОЗ (в ред. от 22.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области» // Молодой коммунар. 22.10.2009. № 116.]; в Ставропольском крае – при проведении единых дней информирования населения, а также других мероприятий с участием граждан, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами[176 - Закон Ставропольского края от 12.11.2008 № 80-кз (в ред. от 08.04.2016) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Ставропольская Правда. 15.11.2008. № 251 (24575).]; в Нижегородской области предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью, при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения[177 - Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 124-З (в ред. от 06.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 20.09.2007. № 174.]; в Курской области возможно подать обращение по телефону[178 - Постановление Губернатора Курской области от 12.12.2022. № 412-пг «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах Курской области» // Единая система информационных ресурсов официальных сайтов органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области (курск. рф). 20.12.2022.].
Безотлагательное рассмотрение отдельных обращений (по вопросам защиты прав ребенка, предотвращения возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций) и возможность сокращения сроков их рассмотрения предусмотрены в Московской области. Сокращенный срок рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей до 10 дней установлен в Еврейской автономной области[179 - Закон Еврейской автономной области от 28.04.2017 № 96-ОЗ (в ред. от 11.05.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Еврейской автономной области и органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Еврейской автономной области, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации (npa79.eao.ru). 04.05.2017.], до 20 дней в Санкт-Петербурге[180 - Закон Санкт-Петербурга от 11.04.2018 № 177-38 (в ред. от 21.12.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга (gov.spb.ru). 11.04.2018.] и Чукотском автономном округе[181 - Закон Чукотского автономного округа от 07.05.2018 № 27-ОЗ (в ред. от 18.06.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Чукотского автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований Чукотского автономного округа, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Чукотского автономного округа, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 10.05.2018. № 8700201805100007.]. В Краснодарском крае предусмотрено сокращение сроков, а также установлено безотлагательное либо не позднее 15 дней рассмотрение обращений депутатов представительных органов, которые вызваны обращениями граждан и если для их изучения и проверки не требуется дополнительного времени[182 - Закон Краснодарского края от 28.06.2007 № 1270-КЗ (в ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 04.07.2007. № 101.]. В Омской области срок рассмотрения обращений по вопросам защиты прав детей, обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей сокращен до 20 дней, при этом по требованию заявителей их обращения и ответы на них размещаются на официальных сайтах органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[183 - Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.11.2015. № 5500201511090016.]. Сокращение сроков рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, а также безотлагательное рассмотрение обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций предусмотрено в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре[184 - Закон Ханты-Мансийского АО – Югры от 18.04.2007 № 36-оз (в ред. от 29.09.2022) «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Новости Югры. 27.04.2007. № 61.]. Правительство Тюменской области сократило срок рассмотрения всех обращений, так срок рассмотрения обращений, поступивших Губернатору Тюменской области, Вице-Губернатору Тюменской области, первому заместителю Губернатора Тюменской области, заместителям Губернатора Тюменской области, в орган власти Тюменской области сокращен до 25 дней[185 - Постановление Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 31.12.2019.]. Данным актом установлен и срок направления ответа – один рабочий день после его подписания. Стоит отметить беспрецедентное сокращение до трех дней срока рассмотрения обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Тверской области[186 - Закон Тверской области от 13.04.2009 № 27-ЗО (в ред. от 06.11.2015) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области» // Тверские ведомости. 2009. № 16.].
В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предусмотрели прием по видео-конференц-связи и видеопротоколирование; в Курской области закреплены требования к оснащению помещений для личного приема граждан; в Воронежской области установлен порядок оповещения о днях приема и требование к помещениям в части беспрепятственного доступа в них инвалидов. Законами Саратовской области и города Севастополя установлен порядок доведения информации о днях и месте приема граждан через СМИ и официальные сайты органов власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[187 - Закон города Севастополя от 11 марта 2020 г. № 566-ЗС «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в городе Севастополе» // Официальный сайт Законодательного Собрания города Севастополя (www.sevzakon.ru). 11.03.2020.], в Республике Бурятия определена периодичность личного приема граждан[188 - Закон Республики Бурятия от 02.07.2007 № 2352-III (в ред. от 07.10.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» // Официальный вестник к газете Бурятия. 03.07.2007. № 52 (494).]. Норма о проведении личного приема в удобное для граждан время, а в необходимых случаях – в вечерние часы по месту их работы или жительства нашла свое отражение в Томской области[189 - Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ (в ред. от 12.03.2018) «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Томские новости. 18.01.2007. № 3.].
Региональный день приема граждан, в том числе с использованием систем видео-конференц-связи, установлен в Республике Хакасия[190 - Постановление Правительства Республики Хакасия от 19.05.2017 № 236 (в ред. от 24.03.2020) «Об установлении единого дня приема граждан исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 23.05.2017.], Республике Карелия[191 - Распоряжение Главы Республики Карелия от 10.04.2017 № 167-р «Об утверждении Порядка проведения Дня единого приема граждан и представителей организаций в Республике Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2017. № 4. Ст. 660.], Республике Калмыкия[192 - Распоряжение Главы Республики Калмыкия от 23.08.2017 № 176-рг (в ред. от 16.03.2020) «О ежегодном проведении общерегионального дня приема граждан в Республике Калмыкия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.08.2017. № 0800201708280002.], Свердловской области[193 - Распоряжение Губернатора Свердловской области от 30.08.2017 № 204-РГ (в ред. от 26.02.2021) «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видео-конференц-связи» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области (pravo.gov66.ru). 01.09.2017.], Республике Саха (Якутия)[194 - Распоряжение Главы Саха (Якутия) от 05.04.2017 № 307-РГ (в ред. от 17.01.2019) «О проведении Общереспубликанских дней приема граждан» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 06.03.2022).], Новосибирской области[195 - Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.12.2006 № 516 (в ред. от 23.03.2018) «О совершенствовании организации личных приемов граждан в администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области» // Советская Сибирь. 10.01.2007. № 2.], проводить прием рекомендовано главам муниципальных образований Московской области[196 - Распоряжение Губернатора Московской области от 15.01.2002 № 19-РГ (в ред. от 16.04.2004) «Об упорядочении работы исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 15.02.2002. № 3.].
Сильно отличается в различных субъектах Российской Федерации перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием, наиболее объемный приведен в законе Омской области[197 - Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение».]. При этом, выездной прием для инвалидов предусмотрен законом Республики Хакасия[198 - Закон Республики Хакасия от 10.06.2019 № 36-ЗРХ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 11.06.2019. № 1900201906110002.].
Возврат документов и материалов, приложенных к обращению, если они запрошены гражданином, предусмотрен законодательством Московской области, Воронежской области, Нижегородской области, Брянской области, Саратовской области, Тверской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В обязательном порядке приложения к обращению, в том числе подлинники и заверенные копии документов подлежат возврату по законодательству Ставропольского края и Омской области, при этом инициативы гражданина в этом случае не требуется. Возврат подлинников, приложенных к обращению одновременно с направлением ответа предусмотрен в Краснодарском крае и Вологодской области[199 - Закон Вологодской области от 13.01.2020 № 4650-ОЗ (в ред. от 27.04.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, в государственные организации области и муниципальные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 14.01.2020. № 3500202001140003.]. Однако, возникает дискуссионный вопрос о том, вступают ли данные нормы в противоречие с требованиями Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»[200 - Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.].
Нормы закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривают направление гражданину после регистрации обращения уведомления о его принятии с указанием входящих реквизитов обращения и телефона для справок о рассмотрении обращения[201 - Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.09.2017 № 60-ЗАО (в ред. от 28.09.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2017. № 6–1.]. Аналогичная норма содержится в законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Е. В. Надыгина относит закрепление региональными законодателями сокращения сроков рассмотрения к важной гарантии защиты прав граждан, при этом отмечая, что объем дополнительных гарантий в каждом субъекте РФ зависит от ряда факторов развития (законодательного, экономического, социального, географического и иных)[202 - Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учеб. пособие // Новгород, 2012. С. 38.].
Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края[203 - Постановление Губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180 «Об утверждении Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 31.12.2007. № 12 (65).] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими[204 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом № 59-ФЗ (статья 3).
Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти[205 - Попова Н.Ф. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 100.], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них. Однако, такие акты должны обеспечивать слаженную работу с обращениями граждан в органах публичной власти, но не влиять на реализацию конституционного права граждан на обращение.
Надзор за соответствием регионального законодательства и подзаконных актов осуществляют органы прокуратуры (часть 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуроры вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (часть 3 статьи 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Статья 4. Основные термины, используемые в Федеральном законе
Для целей Закона № 59-ФЗ используются следующие основные термины:
1) обращение гражданина (далее – обращение) – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее – Единый портал), иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан (если иное не установлено настоящим Федеральным законом), предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
Именно Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 227-ФЗ)[206 - Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Рос. газ. 2010. 2 авг. № 169.] было введено обращение в форме электронного документа, в ранее действовавшей редакции упоминались только письменные обращения, а в первоначальной редакции Закона № 59-ФЗ: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования…».
Данное определение обращению за последнее время дважды в 2023 и 2024 годах уточнялось законодателем[207 - См.: Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2024. № 0001202412280052.]. Сначала подача обращения в форме электронного документа была регламентирована «в том числе с использованием Единого портала», а затем еще и «с использованием иных информационных систем и официальных сайтов государственной власти и местного самоуправления», однако только тех, которые предусматривают обязательную идентификацию (аутентификацию) граждан. Доводами к этому, исходя из пояснений законодателя, стало стремление препятствовать поступлению анонимных обращений.
Именно в данной части Закона № 59-ФЗ реализованы правомочия на направление обращения гражданина в трех формах: письменной, электронной и устной. А теперь еще и определены способы подачи электронных обращений.
Обращение в письменной форме направляется по официальному почтовому адресу органа или должностного лица публичной власти с использованием операторов почтовой связи и курьерских услуг, нарочным, с использованием факсимильной связи (при наличии), телеграфа, сдается в ходе личного приема в приемной соответствующего органа в соответствии с нормами статьи 13 Закона № 59-ФЗ, либо лично сдается в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа. Следует различать обращение, поданное в ходе личного приема, когда требуется предъявление документа, удостоверяющего личность, и обращение, поданное в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа, когда предъявление такого документа не требуется[208 - Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Однако следует учитывать, что, например, обращения в приемных Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются только в ходе личного приема, в связи с чем необходимо предъявление документа, удостоверяющего личность, а при подаче обращения от 3-го лица еще и доверенность.
В Администрации Президента Российской Федерации принимаются также сообщения, Законом № 59-ФЗ не предусмотренные, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, принимаются также в СМС-сообщениях на короткий номер 2316, при этом для граждан отправка данных СМС-сообщений осуществляется бесплатно, а операторам сотовой связи стоимость данных СМС-сообщений компенсируется из бюджетных средств[209 - Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения: 19.08.2020).]. Принимаются все сообщения за исключением рекламных, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи.
Устное обращение принимается в ходе личного приема, а в некоторых органах (Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Саратовской области[210 - Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 01.11.2016.] и др.) по телефону, в том числе «горячей линии», «телефону доверия». В качестве самого яркого и известного примера подачи устных обращений, принимаемых по телефону, можно привести ежегодные прямые линии с Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, транслируемые в эфире телеканалов «Первый», «Россия 1», «Россия 24», НТВ, ОТР, «Мир», радиостанций «Маяк», «Вести FM» и «Радио России», а также телемосты.
Следует отметить, что Закон № 59-ФЗ, закрепляя право гражданина на обращение в форме электронного документа, не в достаточной степени раскрыл и регламентировал его.
Понятие «электронный документ» приводится только в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[211 - Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Рос. газ. 2006. 29 июля. № 165.] и определяется как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (пункт 11.1 статьи 2).
Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, при таком положении регламентации, учитывая, что общий порядок обращения в форме электронного документа на федеральном уровне отсутствует, порядок реализации права на обращение в форме электронного документа через сервис «Электронная приемная» определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение. При этом определение и использование даже одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение[212 - Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).]. Сегодня такое ограничение содержится, пожалуй, только в отношении существовавшей ранее возможности подачи обращения на адрес электронной почты органа публичной власти.
Подача обращения в форме электронного документа исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице органа («Электронная приемная»), созданной в целях реализации права граждан на обращение в форме электронного документа предусмотрена нормативными актами ряда органов[213 - См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 4, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 05.01.2004. № 1.]. Однако, с 30 марта 2025 года официальные сайты отнесены к способам подачи обращений на уровне федерального закона[214 - Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».].
При наличии соответствующего правового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации обращение в форме электронного документа может быть направлено на адрес электронной почты соответствующего органа или должностного лица публичной власти, предназначенный для приема обращений граждан. Следует уточнить данный адрес электронной почты по телефону регионального или местного органа публичной власти либо на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Сообщения граждан, направленные на официальные аккаунты органов публичной власти, а также в личные и рабочие аккаунты должностных лиц в социальных сетях не являются обращениями по смыслу Закона № 59-ФЗ, однако следует отметить, что размещение подобных сообщений является зачастую весьма эффективным способом решения вопросов граждан. При этом важно понимать, что отвечают на такие сообщения, как правило, не должностные лица, пресс-службы, пресс-секретари, и/или помощники.
При определении, какие именно обращения не являются обращениями в понимании Закона № 59-ФЗ, полезно ознакомиться с Методическими рекомендациями по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления[215 - Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций. 20.09.2018. № А1-3449о.], разработанными Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (далее – УРсОГ Президента РФ). Однако следует принимать во внимание, что методические рекомендации могут не учитываться при рассмотрении дел судами. В целях создания единой нормативной, информационной и методологической системы УРсОГ Президента РФ с государственными органами подписывает протоколы о взаимодействии[216 - См., например: Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.], предусматривающие, в частности, что стороны протокола руководствуются методическими рекомендациями по вопросам рассмотрения обращений граждан, разработанными УРсОГ Президента РФ. Данные рекомендации являются серьезным подспорьем для рассматривающих обращения лиц.
Под обращением в порядке Закона № 59-ФЗ не следует понимать запрос информации о деятельности органа, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об обеспечении доступа к информации[217 - См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».], а также адвокатский запрос, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об адвокатуре[218 - См.: Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».].
Современные технологии создали для недобросовестных граждан инструмент быстрой и не требующей финансовых и временных затрат рассылки массовых (от разных лиц по одному вопросу) и веерных (от одного лица разным адресатам) обращений, а для органов власти – дополнительную нагрузку, что потребовало формирования в них специализированных подразделений по работе с обращениями граждан. Имея возможность выхода в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», граждане могут производить такую рассылку в любое время суток, без выходных и праздничных дней.
Кроме того, направляя обращения в форме электронного документа, граждане часто используют вымышленные, в том числе взятые из кинематографа, фамилии и имена, создают разовые электронные адреса, оскорбляют представителей власти, пытаются оказать на них давление (требуя провести проверки, уволить и т. д.), и используют вымышленные факты. Электронная форма создает у недобросовестных граждан чувство безнаказанности и вселяет уверенность в своей анонимности, позволяет не сдерживать свои эмоции и «включать фантазию»[219 - Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.]. Возможно, вступающие в силу с 30 марта 2025 года изменения в Закон № 59-ФЗ отчасти исправят ситуацию с поступлением обращений от недобросовестных граждан. Отчасти, так как ограничивается только возможность на их обращение в форме электронного документа. Нужно отдавать отчет, что они не остановятся, а перейдут на письменные обращения, что создаст еще большую нагрузку на органы публичной власти (и организационную и финансовую).
Исковые заявления и иные документы, адресованные процессуальной стороне по делу (ответчику, в том числе административному, третьему лицу, заинтересованному лицу и т. д.) являются процессуальными документами, рассматриваются в процессуальном порядке (глава 12 ГПК РФ, глава 13 АПК РФ, глава 12 КАС РФ), и их рассмотрение не регламентируется нормами Закона № 59-ФЗ. В случае поступления органам и должностным лицам публичной власти обращений, в которых обжалуются судебные решения, они подлежат возврату с разъяснением порядка их обжалования (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ).
Законом № 59-ФЗ установлена единая процедура рассмотрения обращений граждан (индивидуальных и коллективных), при этом такое понятие, как «массовые обращения», в законе отсутствует. Ввиду отсутствия критериев отнесения обращений к «массовым» и порядка их рассмотрения, граждане (группы граждан) имеют право направлять обращения, имеющие, например, одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание, неограниченному кругу лиц.
Полагаем, что федеральному законодателю стоило бы рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон № 59-ФЗ, дающих следующее определение понятию «массовые обращения»: «массовые обращения – многочисленные обращения, имеющие одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание и направленные кругу лиц различными гражданами, объединениями граждан и организациями, в том числе с использованием идентичных шаблонов», а также определяющих особый порядок их рассмотрения на основании нормативного акта, принятого соответствующим органом публичной власти с учетом особенностей их структуры и норм Закона № 59-ФЗ, а также определяющего форму подачи обращений.
2) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;
Характеристика жалоб в понимании Закона № 59-ФЗ приводится в Методических рекомендациях по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц[220 - Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.], разработанных УРсОГ Президента РФ. Вопрос применения методических рекомендаций рассмотрен в комментарии к пункту 1 статьи 4 Закона № 59-ФЗ.
Основная часть жалоб граждан содержит обвинения конкретных должностных лиц либо субъектов предпринимательской деятельности в нарушении законодательства Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов гражданина, в том числе в совершении тяжких преступлений[221 - Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2016. Т. 1.].
Стоит обратить особое внимание на специальный порядок обжалования судебных решений исключительно в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в связи с чем как уже указывалось выше жалобы на решения судов не рассматриваются и возвращаются заявителям (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ). Жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации подаются и рассматриваются в соответствии с федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Жалоба на депутатов Государственной Думы может быть подана в соответствии с федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» за неподдержание связи с избирателями более 30 дней (в том числе нерассмотрение обращений избирателей).
Жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, руководителя следственного отдела, следователя, органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя подлежат рассмотрению в порядке, установленном УПК РФ.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=71569456?lfrom=390579938) на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
notes
Примечания
1
РИНЦ // URL: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=877047 (дата обращения: 15.10.2024).
2
Степкин С.П. Конституционализация института обращений граждан: монография. М.: Ваш формат, 2023. 631 с.
3
Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М.: ЛитРес, 2020. 228 с.
4
Российская академия естествознания. Интернет-энциклопедия «Ученые России» // URL: https://famous-scientists.ru/12391 (дата обращения: 12.12.2024).
5
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Авдеенкова М.П. и др.; науч. ред. Скуратов Ю.И. М.: Статут, 2013. С. 111.
6
Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.08.2023. № 0001202308040085.
7
Информационно-статистические обзоры рассмотренных обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ // URL: http://letters.kremlin.ru/digests (дата обращения: 30.03.2024).
8
Обзоры обращений – Правительство РФ // URL: http://services.government.ru/overviews/ (дата обращения: 30.03.2024).
9
Статистика обращений в Государственную Думу // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru/ru/stat_page/all/ (дата обращения: 30.03.2024).
10
Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства // URL: https://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Report_2023.pdf (дата обращения: 17.05.2024).
11
Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: https://ombudsmanrf.org/documents/ezhegodnye-doklady (дата обращения: 12.12.2024).
12
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=89584477 (дата обращения: 12.12.2024).
13
В Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» используется «законодательный орган субъекта Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.12.2021. № 0001202112210031.
14
Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.
15
Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России / Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011. № 12. С. 16.
16
Комментарии к Судебнику 1497 г. // URL: http://vur-05-1.narod.ru/istotgp/kom1497.htm (дата обращения: 13.02.2023).
17
Нарутто С.B. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 27.
18
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 6 – 28.
19
Генеральный регламент или Устав от 28.02.1720, по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют. Реформы Петра I. Сост. Лебедев В.И. Сборник документов. М.: Гос. соц. – эк. изд-во, 1937. С. 108–135.
20
Корякин В.М. Работа с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: За права военнослужащих, 2007. 239 с.
21
Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 86.
22
Манифест 1763 г. «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» / Российское законодательство X–XX в. в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1988. С. 315–316.
23
Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 5. отв. ред. Е.И. Индова / Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. 527 с.
24
Российское законодательство X–XX вв. в 9 Т. Т. 6. отв. ред. О.И. Чистяков / Законодательство первой половины XIX в. М.: Юридическая литература, 1988. С. 78.
25
Ремнев А.В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. 1998. С. 17–35.
26
Именной Высочайший указ от 18.02.1905 / Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. СПб: Издание Юридического книжного склада Право, 1909. С. 18.
27
Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.
28
Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. М.: Упр. делами Совнаркома СССР, 1943. С. 177–178.
29
Декрет СНК РСФСР от 30.12.1919 «Об устранении волокиты» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1920. № 1–2. Ст. 7.
30
Рудяк Б.М. Материалы приемной М.И. Калинина – источник для изучения истории советского общества // Вопросы теории. 1957. № 2. С. 123.
31
Постановление ЦИК СССР от 14.12.1935 «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» // СЗ СССР. 1936. № 31. Ст. 274.
32
Постановление ЦИК СССР от 13.01.1937 «Об утверждении постановлений, принятых в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и подлежащих утверждению 3 сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 7 созыва» // СЗ СССР. 1937. № 7. Ст. 24.
33
Жирнов Е. Беспрерывно звонят ответственным работникам // Коммерсантъ Власть. 25.09.2006. № 38. С. 66.
34
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.12.1963 № 18 «О мерах по дальнейшему улучшению рассмотрения жалоб и заявлений граждан по судебным делам» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924–1963, 1964.
35
Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.02.1960 № 231 «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» // СП СССР. 1960. № 6. Ст. 33.
36
Постановление ЦК КПСС от 29.08.1967 «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» // Северная Новь. 21.09.1967. № 111 (3009). С. 1.
37
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144.
38
Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 27. Ст. 237.
39
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
40
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
41
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3.
42
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137.
43
Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 03.06.1993. № 22. Ст. 787.
44
Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
45
Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1993. 12 мая. № 89.
46
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.07.2020.
47
Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1995. 26 мая. № 101.
48
Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // СЗ РФ. 22.02.2010. № 8. Ст. 838.
49
См.: Статья 10 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.
50
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // СЗ РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
51
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.
52
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт. № 202.
53
Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2998.
54
См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 23.04.1997. № 4/45.
55
Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Рос. газ. 1998. 24 апр. № 80.
56
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 5 мая. № 95.
57
СОЗД ГАС «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/263597-4 (дата обращения: 24.12.2024).
58
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу).
59
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.
60
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.
61
Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37.
62
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 24.12.2024).
63
Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Рос. газ. 1994. 23 июля. № 138–139.
64
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.
65
Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-I (в ред. от 05.12.2022) «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 766.
66
Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ (в ред. от 24.07.2023) «О гражданстве Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.04.2023. № 0001202304280013.
67
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.02.1992. № 8. Ст. 366.
68
Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 18.03.2020. № 0001202003180028.
69
Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ (в ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2018. № 000120181228003.
70
Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2759.
71
Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Рос. газ. 2002. 13 июля. № 127.
72
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.
73
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Рос. Газ. 2002. 27 июля. № 137.
74
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 2001 22 дек. № 249.
75
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.03.2015. № 0001201503090041.
76
Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Рос. газ. 1997. 6 янв. № 3.
77
Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газ. 1992. 29 июля. № 170.
78
Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Рос. газ. 2010. 30 дек. № 296.
79
Степкин С.П. Внесудебная защита прав граждан: важность и проблемы эффективной деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина. 2024. № 6 (118). С. 138–144.
80
Матейкович М.С. Романчук И.С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 51.
81
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст. 3168.
82
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
83
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 13 фев. № 25.
84
Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 30.11.2009. № 48. Ст. 5832.
85
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2009 № 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.2009. № 52 (ч. I). Ст. 6487.
86
Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.02.2020.
87
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.
88
Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.06.2005. № 23. Ст. 2199.
89
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
90
Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740.
91
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.
92
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 дек. № 256.
93
См.: Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
94
См.: Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».
95
См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
96
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, август, 2018, Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
97
Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 08.05.2013. № 0001201305080015.
98
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 2) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
99
Постановление ЕСПЧ от 10.06.2010 «Дело «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah's Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» (жалоба № 302/02) // Российская хроника Европейского Суда. 2011. № 2, Постановление ЕСПЧ от 01.10.2009 «Дело «Кимля и другие (Kimlya and others) против Российской Федерации» (жалобы №№ 76836/01 и 32782/03) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2010. № 4. С. 3, 36–54, Постановление ЕСПЧ от 17.02.2004 «Дело «Маестри (Maestri) против Италии» (жалоба № 39748/98), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
100
Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78.
101
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2010. № 3, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Рос. газ. 1998. 28 мая. № 101, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Рос. газ. 2005. 28 дек. № 293.
102
Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
103
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
104
Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020).
105
Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 29.06.2018. № 0001201806290001.
106
Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
107
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
108
Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
109
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
110
Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
111
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 106.
112
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газ. 1999. 8 июля. № 130.
113
Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.
114
См.: Часть 2 статьи 11 Закона Камчатского края от 08.02.2012 № 8 «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края» // Официальные ведомости. 14.02.2012. № 42–49, часть 1 статьи 9 Закона Новосибирской области от 25.12.2006 № 81-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 05.01.2007. № 1, статья 8 Закона Тамбовской области от 21.01.1995 № 13-З «О статусе депутата Тамбовской областной Думы» // Тамбовская жизнь. 27.01.1995. № 17–18 (20711–20712), часть 3 статьи 11 Закона Ульяновской области от 07.10.2002 № 045-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» // Народная газета. 10.10.2002. № 144 и др.
115
См.: Статья 42 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Рос. газ. 1992. 8 фев. № 32.
116
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Бондарь Н.С. и др.; под ред. Зорькина В.Д. 2-е изд., пересмот. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 310
117
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
118
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.
119
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 28.04.1976. № 17. Ст. 291; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 40. Ст. 564.
120
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Доступ из СПС СПС «Консультант Плюс: Версия Проф»(дата обращения: 14.05.2024).
121
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 04.11.1950, прекратила действие в отношении России с 16.03.2022) // СЗ РФ. 08.01.2001. № 2. Ст. 163; Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.02.2023. № 0001202302280017.
122
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Рос. газ. 2006. 29 июль. № 165.
123
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
124
Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: ИГП РАН, 1998. 255 с.
125
Парламентаризм: учебник. Под ред. В.И.Добросоцкого. М.: Магистр, 2020. 264 c.
126
Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 5 июня. № 100.
127
Кодекс профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) // Рос. газ. 2003. № 4.
128
Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 21.11.2011. № 0001201111210005.
129
Бесплатная юридическая помощь. КонсультантПлюс – студенту и преподавателю // URL: http://www.consultant.ru/edu/highschool/urclinic (дата обращения: 19.08.2020).
130
Юридические клиники. Центр развития юридических клиник // URL: https://codolc.com/clinics (дата обращения: 19.08.2020).
131
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2015 30 июня. № 140; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
132
Апелляционное определение Ростовского областного суда от 18.12.2012 по делу № 33-14102/2012 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
133
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2005 по делу № А56-28924/04 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
134
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.
135
Апелляционное определение Московского городского суда от 24.11.2017 по делу № 33а-5861 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
136
См.: Часть 6 статьи 16 Федерального закона от 04.06.2018 № 123-ФЗ (в ред. от 12.03.2024) «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 04.06.2018. № 0001201806040039.
137
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газ. 1995. 5 апр. № 67.
138
Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
139
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.
140
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в городе Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
141
См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
142
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
143
Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26.11.2014 № 357р-1 (в ред. от 08.08.2022) // URL: https://priemnaya.duma.gov.ru (дата обращения: 25.12.2024).
144
Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.07.2022 № 119р-1 // М.: Издание Государственной Думы, 2022. 192 с.
145
См.: Федеральный закон 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 13.07.2024) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
146
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
147
Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17.02.2022 № 23рп-СФ «Об отверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета. 25.02–03.03.2022. № 7.
148
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.
149
Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.
150
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 8.
151
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 (в ред. от 18.11.2024) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.
152
Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18.08.2014 № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 17 окт. № 238.
153
Приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности» // Рос. газ. 2013. 4 дек. № 273.
154
Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Рос. газ. 2014. 14 нояб. № 260.
155
Приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 6 марта № 48.
156
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
157
Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.
158
Приказ Минстроя России от 10.08.2016 № 557/пр «Об организации работы с обращениями граждан в Министерстве строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 07.12.2016. № 0001201612070011.
159
Приказ Минтруда России от 04.02.2015 № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.04.2015. № 0001201504090002.
160
Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.03.2006. № 17.
161
Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. 15–21 августа. № 33.
162
Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 22.01.2003. № 5.
163
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 10.12.2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7070.
164
См., например: Приказ МИД России от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Рос. газ. 2014. 19 фев. № 38.
165
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 1) // СЗ РФ. 30.07.2012. № 31. Ст. 4470.
166
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 № 64-Г09-3 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
167
См.: Чуклин А.В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3–8; Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21–26.
168
Калашников С.В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 38.
169
Степкин С.П. Анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. Т. 64. № 4. С. 156–178.
170
См.: Часть 4 статьи 15 Закона о языках народов РФ.
171
Закон Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
172
Закон города Москвы от 28.06.1995 (в ред. от 28.12.2022) «Устав города Москвы» // Тверская, 13. 2001. № 33.
173
Устав Нижегородской области от 30.12.2005. № 219-З (в ред. от 02.12.2022) // Правовая среда. 18.01.2006. № 3(676).
174
Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (в ред. от 06.06.2018) «О рассмотрении обращений граждан» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 11.10.2006. № 189.
175
Закон Воронежской области от 19.10.2009 № 125-ОЗ (в ред. от 22.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области» // Молодой коммунар. 22.10.2009. № 116.
176
Закон Ставропольского края от 12.11.2008 № 80-кз (в ред. от 08.04.2016) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Ставропольская Правда. 15.11.2008. № 251 (24575).
177
Закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 124-З (в ред. от 06.05.2019) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 20.09.2007. № 174.
178
Постановление Губернатора Курской области от 12.12.2022. № 412-пг «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах Курской области» // Единая система информационных ресурсов официальных сайтов органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области (курск. рф). 20.12.2022.
179
Закон Еврейской автономной области от 28.04.2017 № 96-ОЗ (в ред. от 11.05.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Еврейской автономной области и органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Еврейской автономной области, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации (npa79.eao.ru). 04.05.2017.
180
Закон Санкт-Петербурга от 11.04.2018 № 177-38 (в ред. от 21.12.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга (gov.spb.ru). 11.04.2018.
181
Закон Чукотского автономного округа от 07.05.2018 № 27-ОЗ (в ред. от 18.06.2018) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Чукотского автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований Чукотского автономного округа, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Чукотского автономного округа, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 10.05.2018. № 8700201805100007.
182
Закон Краснодарского края от 28.06.2007 № 1270-КЗ (в ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 04.07.2007. № 101.
183
Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 09.11.2015. № 5500201511090016.
184
Закон Ханты-Мансийского АО – Югры от 18.04.2007 № 36-оз (в ред. от 29.09.2022) «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Новости Югры. 27.04.2007. № 61.
185
Постановление Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 31.12.2019.
186
Закон Тверской области от 13.04.2009 № 27-ЗО (в ред. от 06.11.2015) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области» // Тверские ведомости. 2009. № 16.
187
Закон города Севастополя от 11 марта 2020 г. № 566-ЗС «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в городе Севастополе» // Официальный сайт Законодательного Собрания города Севастополя (www.sevzakon.ru). 11.03.2020.
188
Закон Республики Бурятия от 02.07.2007 № 2352-III (в ред. от 07.10.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» // Официальный вестник к газете Бурятия. 03.07.2007. № 52 (494).
189
Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ (в ред. от 12.03.2018) «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Томские новости. 18.01.2007. № 3.
190
Постановление Правительства Республики Хакасия от 19.05.2017 № 236 (в ред. от 24.03.2020) «Об установлении единого дня приема граждан исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 23.05.2017.
191
Распоряжение Главы Республики Карелия от 10.04.2017 № 167-р «Об утверждении Порядка проведения Дня единого приема граждан и представителей организаций в Республике Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2017. № 4. Ст. 660.
192
Распоряжение Главы Республики Калмыкия от 23.08.2017 № 176-рг (в ред. от 16.03.2020) «О ежегодном проведении общерегионального дня приема граждан в Республике Калмыкия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.08.2017. № 0800201708280002.
193
Распоряжение Губернатора Свердловской области от 30.08.2017 № 204-РГ (в ред. от 26.02.2021) «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видео-конференц-связи» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области (pravo.gov66.ru). 01.09.2017.
194
Распоряжение Главы Саха (Якутия) от 05.04.2017 № 307-РГ (в ред. от 17.01.2019) «О проведении Общереспубликанских дней приема граждан» // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 06.03.2022).
195
Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.12.2006 № 516 (в ред. от 23.03.2018) «О совершенствовании организации личных приемов граждан в администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области» // Советская Сибирь. 10.01.2007. № 2.
196
Распоряжение Губернатора Московской области от 15.01.2002 № 19-РГ (в ред. от 16.04.2004) «Об упорядочении работы исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 15.02.2002. № 3.
197
Закон Омской области от 06.11.2015 № 1801-ОЗ (в ред. от 21.07.2020) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение».
198
Закон Республики Хакасия от 10.06.2019 № 36-ЗРХ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Хакасия» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 11.06.2019. № 1900201906110002.
199
Закон Вологодской области от 13.01.2020 № 4650-ОЗ (в ред. от 27.04.2022) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, в государственные организации области и муниципальные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 14.01.2020. № 3500202001140003.
200
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 25.10.2004. № 43. Ст. 4169.
201
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.09.2017 № 60-ЗАО (в ред. от 28.09.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2017. № 6–1.
202
Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учеб. пособие // Новгород, 2012. С. 38.
203
Постановление Губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180 «Об утверждении Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 31.12.2007. № 12 (65).
204
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
205
Попова Н.Ф. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 100.
206
Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Рос. газ. 2010. 2 авг. № 169.
207
См.: Федеральный закон от 04.08.2023 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 28.12.2024. № 0001202412280052.
208
Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
209
Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения: 19.08.2020).
210
Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 01.11.2016.
211
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Рос. газ. 2006. 29 июля. № 165.
212
Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 19.08.2020).
213
См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 4, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 05.01.2004. № 1.
214
Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
215
Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций. 20.09.2018. № А1-3449о.
216
См., например: Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.
217
См.: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
218
См.: Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
219
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.
220
Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.
221
Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2016. Т. 1.
С. Степкин
Тип: электронная книга
Жанр: Конституционное право
Язык: на русском языке
Стоимость: 349.00 ₽
Издательство: Автор
Дата публикации: 25.01.2025
Отзывы: Пока нет Добавить отзыв
О книге: Настоящий научно-практический комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» составлен с учетом последних изменений данного закона, многочисленной судебной практики, отсутствующей в свободном доступе. Автором выявлены недостатки норм федерального закона, предложено их правовое разрешение, определены пределы его действия, субъекты и адресаты, даны практические рекомендации по эффективной реализации конституционного права на обращение, как права-гарантии иных прав граждан, выявлено его преимущество перед конституционным правом на судебную защиту.